英國：績效管理革新推動協(xié)同式治理

 
1997—2010年英國政府通過財政績效管理革新，創(chuàng)建使政府多個部門共同承擔(dān)和負(fù)責(zé)的績效目標(biāo)體系，以制度化的方式促使“協(xié)同式”治理的形成。“公共服務(wù)協(xié)議”是英國績效管理革新政策的主要載體，其使中央政府在政策傾向性上更具有選擇性，注意力集中轉(zhuǎn)移到了中央政府認(rèn)為重要的政策領(lǐng)域，行使其對于政府各部門和公共服務(wù)提供者有效的監(jiān)管權(quán)。目的在于使公共服務(wù)提供部門能夠有效地調(diào)動起來，協(xié)同合作，共同改善公共服務(wù)提供。

途徑

“公共服務(wù)協(xié)議”是財政部與其他各個政府部門之間所建立的協(xié)議，主要包括可以量化的、以效率和效益為標(biāo)準(zhǔn)的績效目標(biāo)。公共服務(wù)協(xié)議成為一種必要的合同，目的是提升公共服務(wù)質(zhì)量，利用目標(biāo)體系和財政投入相掛鉤的方式，監(jiān)管公共服務(wù)機構(gòu)。

英國政府增強了對于政府花費部門的監(jiān)管，保證所分配的財政資源與公共服務(wù)提供的質(zhì)量成正比。1998年公布英國政府的第一份“綜合開支審查”白皮書后，每個政府花費部門都被要求開始提交計劃書，清晰地闡述各部門將如何達成各自的績效目標(biāo)，如何運用撥付的財政資金。2000年后，中央政府又進一步細化和補充了“公共服務(wù)協(xié)議”，其中包括，“服務(wù)提供協(xié)議”和“技術(shù)說明細則”。

“服務(wù)提供協(xié)議”以更加詳細的方式說明了各個部門通過何種方式達到績效目標(biāo)。“技術(shù)說明細則”則給予“公共服務(wù)協(xié)議”下制定的績效目標(biāo)充分的細則和解釋說明。2004年的“綜合開支審查”要求政府花費部門發(fā)表公開、透明的技術(shù)細則，說明達到政策目標(biāo)的具體途徑。雖然，在制定“公共服務(wù)協(xié)議”績效目標(biāo)的過程中，財政部會在形式上充分與各個政府花費部門溝通和協(xié)調(diào)，但是，英國政府各花費部門在實際上更多的是受財政部的強力控制。此外，內(nèi)閣辦公室以及唐寧街10號也通過與財政部的合作來引導(dǎo)政府開支部門。

1997—2010年英國兩任首相布萊爾和布朗，也在“公共服務(wù)協(xié)議”中扮演著十分重要的角色。兩者都頻繁地參與決定“什么是中央政府優(yōu)先考慮的績效目標(biāo)”。首相通過“首相執(zhí)行辦公室”和“公共服務(wù)改革辦公室”制度化地在“公共服務(wù)協(xié)議”框架中發(fā)揮重要作用。財政部與“首相執(zhí)行辦公室”合作，以保證政府各個部門有著清晰的績效目標(biāo)實現(xiàn)方案。

特點

“綜合開支審查”白皮書所闡述的英國政府的整體目標(biāo)，成為財政部有效分配財政資源的起點。并基于此，通過“公共服務(wù)協(xié)議”設(shè)立績效目標(biāo)體系。它的特點和功效有以下幾點。

第一，三年期的財政預(yù)算，可以使各個政府部門有更充足的時間，更加策略性地管理資源，有效地避免了政府部門在舊財政體制下的短期行為。財政大臣史密斯論述道：“舊的財政分配體制，主要基于過去一年的績效表現(xiàn)，來分配下一年度的財政資金，本身就存在著局限性”。

第二，新的財政預(yù)算以“政策結(jié)果”為導(dǎo)向，不再僅僅注重單個部門的政策過程。“公共服務(wù)協(xié)議”只關(guān)注政策結(jié)果以及政策能否達成績效目標(biāo)。“公共服務(wù)協(xié)議”的目標(biāo)通常具有可達成性和時效性的特點。

第三，在“綜合開支審查”的指導(dǎo)下，“公共服務(wù)協(xié)議”制度化地把各個部門有效地調(diào)動起來，共同協(xié)作，共同負(fù)責(zé)某一個政策目標(biāo)，從而打破部門主義，實現(xiàn)“協(xié)同政府”的治理理念。

第四，“公共服務(wù)協(xié)議”加強了中央政府在推動公共服務(wù)提供中的作用。中央政府成立了“公共開支和公共服務(wù)委員會”，每一個政府部門必須定期向此委員會報告政策進展。“公共開支和公共服務(wù)委員會”的主要作用在于給予各個部門持續(xù)的壓力，使它們能夠在規(guī)定的時限內(nèi)達成政策目標(biāo)。

困境

“公共服務(wù)協(xié)議”中所設(shè)定的目標(biāo)越來越多地由多個政府部門共同執(zhí)行和負(fù)責(zé)，由單個部門所負(fù)責(zé)的單一目標(biāo)的比例大幅的下降。然而，這種治理方式也出現(xiàn)了許多意想不到的負(fù)面效果。英國國家審計辦公室的一項報告說明，公共服務(wù)協(xié)議使一些政策目標(biāo)成為關(guān)注的重點，而間接地導(dǎo)致執(zhí)行部門忽視了對于其他政策領(lǐng)域的關(guān)注，且更加注重短期的“公共服務(wù)協(xié)議”績效目標(biāo)，犧牲了長期的政策目標(biāo)。例如，“國家公共衛(wèi)生服務(wù)”（NHS）的一位全職醫(yī)生論述道：“如果你發(fā)現(xiàn)，一些目標(biāo)完不成，將使你失去工作，而另一些目標(biāo)，不會對你的工作造成太大影響，這種情況下，醫(yī)生會把更多的資源和時間用到與自身有很大關(guān)系的重要目標(biāo)上”。

此外，“公共服務(wù)協(xié)議”所設(shè)計的績效目標(biāo)體系中，有些目標(biāo)沒有實際意義或不易實現(xiàn)，這種目標(biāo)使政府優(yōu)先考慮的政策目標(biāo)大打折扣。財政部的一項報告指出，“公共服務(wù)協(xié)議”的績效目標(biāo)體系，傾向于專門選擇“容易測量的，而非重要的”。另外，執(zhí)行部門間缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督和報告標(biāo)準(zhǔn)，也使得中央政府在判斷績效執(zhí)行效果上遇到了阻力。同時，中央政府也缺乏及時的績效評估信息。例如，2005―2008年的“公共服務(wù)協(xié)議”績效目標(biāo)由中央政府推出后，2003―2006年20%的績效目標(biāo)卻由于沒有足夠的評估信息，仍然被擱置。

再次，“公共服務(wù)協(xié)議”下的協(xié)同工作并不是一件容易完成的任務(wù)，英國政府面臨著許多困難。英國國家審計辦公室（NationalAuditOffice）發(fā)表的一項報告指出，政府部門間的協(xié)同工作往往是為解決復(fù)雜和多面性的社會問題，因此往往是非常棘手的。許多“公共服務(wù)協(xié)議”所設(shè)定的“分享性績效目標(biāo)”著力于解決“復(fù)雜問題”，例如，年輕人懷孕問題，早期教育或毒品問題等，尋求把相關(guān)的政府部門納入一套共同的績效目標(biāo)體系之下協(xié)同合作。

報告同時還指出，部門間協(xié)同合作的過程中，伴隨著操作性的困難和阻力，主要包括是否“有清晰的政治領(lǐng)導(dǎo)，給予協(xié)作各個部門的績效目標(biāo)的同等關(guān)注，確認(rèn)相關(guān)的合作伙伴，建立清晰的責(zé)任機制，執(zhí)行恰當(dāng)?shù)墓ぷ靼才乓约翱冃蟾?rdquo;。例如，“解決兒童肥胖”的績效目標(biāo)，由衛(wèi)生部，文化、媒體和體育部共同負(fù)責(zé)，致力于2010年消除兒童肥胖的年增長率。在這個“共享式的績效目標(biāo)“中，衛(wèi)生部起主要的帶頭作用，由文化、媒體和體育部配合。事實上，衛(wèi)生部同時也需要教育和技能部、交通部等的資源，然而，教育和技能部并不在“解決兒童肥胖”這一目標(biāo)體系之下，從而直接阻礙了衛(wèi)生部達成績效目標(biāo)。這個事例告訴我們，“公共服務(wù)協(xié)議”所設(shè)立的績效目標(biāo)體系往往在納入哪些政府部門的過程中陷入困境。

協(xié)同的不同政府部門在“績效報告”中，往往針對“共享式績效目標(biāo)”所遞交給中央政府的報告存在較大的解釋差異。這表明，各個部門在協(xié)同合作中對于分享的目標(biāo)體系有著不同的理解。例如，2006年教育和技能部認(rèn)為“降低青少年懷孕率”的目標(biāo)并沒有完全實現(xiàn)，而與之協(xié)同的部門衛(wèi)生部，在報告中則宣稱基本達成“共享目標(biāo)”。這個實例告訴我們，圍繞“公共服務(wù)協(xié)議”所產(chǎn)生的部門間的協(xié)同合作仍存在著低效率和不緊密的問題。