分類推進(jìn)事業(yè)單位改革 不斷滿足人民群眾公益服務(wù)需求

 《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出，要加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，對于推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)具有重要意義。

一、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是著眼于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局作出的一項重大戰(zhàn)略決策

黨中央、國務(wù)院高度重視事業(yè)單位的改革發(fā)展。黨的十六大提出，按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制。黨的十七大強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。黨的十七屆二中全會要求按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革。黨的十七屆五中全會提出，加快社會事業(yè)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位分類改革。在新的歷史起點上加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，是中央立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)作出的重大決策部署，充分體現(xiàn)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的新形勢新任務(wù)新要求。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的時代主題，要求加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，要求我們加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把保障和改善民生作為根本出發(fā)點和落腳點，推動經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，各項社會事業(yè)也取得明顯進(jìn)展。但總體上看，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的問題仍然比較突出，公益服務(wù)供給總量仍不充足，服務(wù)質(zhì)量和效率還有待提高，人民群眾對“看病難、看病貴、上學(xué)難、上學(xué)貴”等問題反映強(qiáng)烈。我國已進(jìn)入人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從3000美元向1萬美元提升的階段，這既是中等收入國家向中等發(fā)達(dá)國家邁進(jìn)的重要階段，又是公共服務(wù)需求激增、各種矛盾凸顯、爬坡過坎的關(guān)鍵階段。加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，有利于促進(jìn)各項社會事業(yè)持續(xù)發(fā)展、為人民群眾更好地提供各類基本保障，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動社會主義和諧社會建設(shè)。

全面深化各領(lǐng)域改革、增強(qiáng)改革措施協(xié)調(diào)性的戰(zhàn)略布局，要求加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇。“十二五”規(guī)劃要求，必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。事業(yè)單位改革與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域的改革密切聯(lián)系，是統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容。這些年來，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，國有企業(yè)改革取得重要突破，行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)。與這些領(lǐng)域的改革相比，事業(yè)單位改革雖然也在分行業(yè)分地區(qū)推進(jìn)，取得了進(jìn)展，但總體上相對滯后，事業(yè)單位管理和運(yùn)行中仍舊存在諸多深層次矛盾和問題，教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革也遇到了一些單靠行業(yè)自身難以解決的共性問題。比如，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分，事企不分，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，運(yùn)行機(jī)制不靈活，激勵約束機(jī)制不完善；各行業(yè)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、財政投入、收入分配、人事管理等方面的制度規(guī)定不盡相同，銜接不夠；公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮民間組織、社會資本和市場機(jī)制的作用不夠，國家支持公益服務(wù)的政策還不完善，監(jiān)督管理薄弱等。這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響事業(yè)單位和公益事業(yè)的健康發(fā)展，影響其他領(lǐng)域改革的進(jìn)展，改革越往后拖，矛盾越突出，成本越大，從總體上推進(jìn)改革勢在必行。

加強(qiáng)政府自身建設(shè)、構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在壓力，要求加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。黨的十七大明確提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求。黨的十七屆二中全會進(jìn)一步提出，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。事業(yè)單位是政府履行職能的重要支撐，是政府提供公共服務(wù)的主要載體，事業(yè)單位改革與政府職能轉(zhuǎn)變相互交織、相輔相成。推進(jìn)事業(yè)單位改革，有助于進(jìn)一步理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系，把政府不該管、管不好的事情交給事業(yè)單位，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐；有助于更加明確地定位事業(yè)單位的功能，強(qiáng)化公益屬性，在完善公共服務(wù)方面發(fā)揮更大作用，進(jìn)而更好地實現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)。

二、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的根本方向和目的是推動公益事業(yè)發(fā)展、為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)

長期以來，事業(yè)單位作為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生活改善方面發(fā)揮了重要作用。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革作為與人民群眾切身利益息息相關(guān)的一項重大改革，必須堅持著眼發(fā)展、開拓創(chuàng)新，努力解決公益事業(yè)發(fā)展中存在的深層次矛盾和問題，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，切實滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。

改革要以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，努力構(gòu)建中國特色公益服務(wù)體系。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革要始終堅持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點和落腳點。深化改革的目的在于推動公益事業(yè)又好又快發(fā)展，更加有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，絕不是簡單地精簡機(jī)構(gòu)和人員，絕不是為了“甩包袱”。改革要有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能轉(zhuǎn)變，有利于公益事業(yè)資源的優(yōu)化配置和事業(yè)單位服務(wù)功能的充分發(fā)揮，有利于調(diào)動事業(yè)單位廣大職工的積極性，有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，尤其要讓農(nóng)村及城市低收入群體的服務(wù)需求得到保障。從長遠(yuǎn)看，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)是經(jīng)過持續(xù)不斷的努力，逐步形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。基本服務(wù)優(yōu)先，就是強(qiáng)化政府提供基本公益服務(wù)的責(zé)任，統(tǒng)籌兼顧，確保重點，優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系廣大人民群眾基本需求和國家安全、社會穩(wěn)定的公益服務(wù)。供給水平適度，就是公益事業(yè)的發(fā)展要與綜合國力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財政能力相適應(yīng)，通過國家舉辦的公益事業(yè)和社會力量舉辦的公益事業(yè)的共同發(fā)展，逐步擴(kuò)大公益服務(wù)供給總量，增加公益服務(wù)品種，滿足不同社會群體不同程度的公益服務(wù)需求。布局結(jié)構(gòu)合理，就是按照區(qū)域覆蓋、方便群眾、有利管理、節(jié)約效能的原則，打破條塊分割和行政區(qū)劃的界限，科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位，優(yōu)化公益服務(wù)資源配置，推進(jìn)資源共享。服務(wù)公平公正，就是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步實現(xiàn)人民群眾不受身份、收入和地區(qū)的限制，都能公平地享受公益服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平差距，切實滿足廣大農(nóng)民和城市低收入群體醫(yī)療、教育、文化等公益服務(wù)需求。

改革要以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)政事分開、事企分開。科學(xué)劃分事業(yè)單位類別，是全面推進(jìn)事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)和切入點。隨著時間的推移，我國部分事業(yè)單位的職能和屬性已經(jīng)發(fā)生了很大變化。一些單位主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，但仍作為事業(yè)單位管理，影響了政府統(tǒng)一有效地行使行政職能。一些單位已經(jīng)不承擔(dān)公益服務(wù)職責(zé)，主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，卻享受著事業(yè)單位的優(yōu)惠政策，不利于正常的市場競爭。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的一個基本要求，就是按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為主要承擔(dān)行政職能的、主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的和主要從事公益服務(wù)的三個類別，不同類別單位實施不同的改革與管理。一是推進(jìn)主要承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的改革，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，促進(jìn)政事分開。要結(jié)合深化行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革，特別是探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，統(tǒng)籌考慮機(jī)構(gòu)和職能的調(diào)整優(yōu)化，切實做到精簡統(tǒng)一效能。二是推進(jìn)主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)，促進(jìn)事企分開。要規(guī)范轉(zhuǎn)制程序，完善過渡政策，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機(jī)制，使這類單位真正成為自負(fù)盈虧、自主發(fā)展的獨立市場主體。三是強(qiáng)化主要從事公益服務(wù)事業(yè)單位的公益屬性。這類單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列，要加大政策扶持力度，提高服務(wù)能力，保證政府在提供基本公共服務(wù)方面的主導(dǎo)作用。同時，完善管理制度，強(qiáng)化政府監(jiān)管，規(guī)范和約束公益服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的行為，保證其切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

改革要以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心，真正激發(fā)事業(yè)單位的生機(jī)與活力。事業(yè)單位改革的一項核心內(nèi)容，就是要著力消除制約事業(yè)單位和公益事業(yè)發(fā)展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。一是著力推進(jìn)事業(yè)單位管理體制改革。創(chuàng)新管理體制重在加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，真正實現(xiàn)政事分開。要逐步減少行政主管部門對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強(qiáng)化其履行制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進(jìn)一步落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。同時，加強(qiáng)對事業(yè)單位的監(jiān)管，加強(qiáng)審計和輿論監(jiān)督，增強(qiáng)對事業(yè)單位的約束。二是建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。在先行試點的基礎(chǔ)上逐步建立適應(yīng)事業(yè)單位健康發(fā)展和規(guī)范管理的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同事業(yè)單位特點，積極探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率。同時，選好配強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，充分發(fā)揮黨組織在促進(jìn)事業(yè)發(fā)展、完成中心任務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心或政治核心作用，保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行。三是深化事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度、社會保險制度等方面的改革。加強(qiáng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的總量控制和動態(tài)調(diào)整，實行差別管理，逐步減少審批事項，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，做到既與社會事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，又有效防止機(jī)構(gòu)編制膨脹。以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，建立起權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。以完善工資分配激勵約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。以健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策為重點，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保障體系。

改革要充分發(fā)揮社會力量和市場機(jī)制的作用，不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求。保證人民群眾享受到高質(zhì)量的公共服務(wù)，既需要強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，又要充分發(fā)揮社會和市場在公共服務(wù)提供中的重要作用。為此，要積極鼓勵和支持社會力量興辦公益事業(yè)。通過完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，引導(dǎo)和支持各類社會組織參與公益服務(wù)的提供。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、執(zhí)業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待。要充分發(fā)揮市場在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置的積極作用，完善扶持政策，為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過促進(jìn)社會力量舉辦公益事業(yè)、引入市場競爭機(jī)制，逐步形成政府主導(dǎo)、多方參與、公平競爭、共同發(fā)展的公益服務(wù)新格局，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化，為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)。

三、事業(yè)單位改革任務(wù)艱巨復(fù)雜，必須積極穩(wěn)妥地扎實推進(jìn)

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革意義重大，是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。全面推進(jìn)這項改革，必須從黨和國家工作大局出發(fā)，高度重視，堅定信心，精心組織，攻堅克難，確保改革順利推進(jìn)。

以更大決心和勇氣堅定推進(jìn)改革。我國事業(yè)單位分布在經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域，改革涉及面廣、政策性強(qiáng)，關(guān)系到眾多單位及其人員的切身利益，牽一發(fā)而動全身，其復(fù)雜程度和難度不亞于國有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革。但也要看到，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，社會局面總體穩(wěn)定，人民群眾對改革的承受力和認(rèn)同感不斷提高。山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市事業(yè)單位分類改革試點扎實推進(jìn)，其他省市和一些行業(yè)也進(jìn)行了許多有益探索，這些都為推進(jìn)改革打下了良好基礎(chǔ)。必須充分認(rèn)識分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的艱巨性、復(fù)雜性和各種有利條件，以黨和人民的利益為最高利益，毫不動搖地堅持改革方向，進(jìn)一步堅定信心，砥礪勇氣，勇于擔(dān)當(dāng)，加大改革力度，把改革不斷推向深入。

堅持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施。我國事業(yè)單位情況千差萬別，必須根據(jù)實際情況，采取不同的改革策略，具體要求、方法和步驟不搞“一刀切”。要堅持因地制宜，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)本單位實際大膽創(chuàng)新。圍繞改革的總體目標(biāo)，明確不同階段的改革重點，梯次推進(jìn)，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點突破相結(jié)合。

注重處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。事業(yè)單位改革涉及多方面利益格局的深刻調(diào)整，關(guān)系到人民幸福安康，必須堅持把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的結(jié)合點，使改革始終得到人民擁護(hù)和支持。要綜合考慮社會各方面需求和各種制約因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的可承受程度統(tǒng)一起來，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。注重處理好與經(jīng)濟(jì)體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革以及各相關(guān)行業(yè)體制改革的關(guān)系，處理好事業(yè)單位改革內(nèi)部各項具體改革舉措的關(guān)系，做到改革政策前后銜接，改革措施協(xié)調(diào)配套。及時研究解決改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，加強(qiáng)新聞宣傳和思想政治工作，營造良好的改革氛圍，確保社會穩(wěn)定，確保國有資產(chǎn)不流失，確保公益事業(yè)健康發(fā)展。

（作者：中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室主任）（求是理論網(wǎng)）