推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。我們要準(zhǔn)確把握這一決策部署的內(nèi)涵，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會，全面貫徹、有效落實，確保完成中央提出的目標(biāo)任務(wù)。

充分認(rèn)識推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的重要意義

推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代國家治理要求科學(xué)界定國家公共權(quán)力邊界，并實現(xiàn)國家公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運行。國家公共權(quán)力縱向配置就是事權(quán)劃分，它不僅包括國務(wù)院及對應(yīng)的地方行政序列這一狹義政府間的職責(zé)劃分，還涉及黨務(wù)、法務(wù)、防務(wù)等廣義公共服務(wù)部門，是“大政府”的概念，是國家治理體系的核心構(gòu)成要素。通過完善立法、明確事權(quán)，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，加快形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法律保障的國家權(quán)力縱向配置體系與運行機制，是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求。

推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。依法治國的重點是依法治權(quán)，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的重要環(huán)節(jié)。法治政府的最基本特征就是各級政府自覺維護(hù)憲法法律的權(quán)威，職權(quán)法定，嚴(yán)格依法辦事，防止權(quán)力濫用。因此，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。只有在明確政府間事權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，才能讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行，并以政府帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法引導(dǎo)督促公民、法人和其他組織依法活動。

推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是建立現(xiàn)代財政制度的重要支撐。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制改革是全面深化改革的重點之一，而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度又是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重頭戲。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財政關(guān)系的邏輯起點和前置條件。只有明確政府間事權(quán)劃分，才能相應(yīng)界定各級政府的支出責(zé)任，并合理選擇轉(zhuǎn)移支付方式，確定財力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級政府履行事權(quán)的財力需求，實施相應(yīng)的預(yù)算管理。因此，要實現(xiàn)黨中央、國務(wù)院提出的“2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立”的目標(biāo)，就必須既審慎穩(wěn)妥又堅定果敢地推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。

各級政府事權(quán)亟須規(guī)范化、法律化

1994年實施的稅制和分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財力權(quán)威，推動了基本公共服務(wù)均等化。但受客觀條件約束，未觸動政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：

事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范。我國憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關(guān)的具體職權(quán)劃分。實踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，一些領(lǐng)域事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。

諸多事權(quán)劃分不清晰。除對外事務(wù)、國防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”。中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級政府共同管理的事項過多，容易導(dǎo)致“幾個和尚抬水”，權(quán)力不清，責(zé)任不明，效率低下。

部分事權(quán)劃分不合理。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國家安全、邊防公路、國際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國家利益和要素自由流動的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)起來，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動力不足，而且導(dǎo)致機構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范。部分領(lǐng)域事權(quán)劃分雖然明晰，但執(zhí)行中常常變形走樣。如經(jīng)濟(jì)總量平衡、全國市場統(tǒng)一等宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，但實踐中部分地方政府基于地方利益變通落實中央政策的情況屢見不鮮，影響了宏觀調(diào)控效果。又如，按照稅收法定、稅制統(tǒng)一原則，除個別中央授權(quán)事項外，稅收立法權(quán)、稅政管理權(quán)集中在中央。但一些地方在未取得授權(quán)情況下，越權(quán)制定減免稅政策，或通過財政返還等方式變相實行稅收優(yōu)惠，制造稅收“洼地”，干擾地區(qū)間要素自由流動和資源有效配置，不利于維護(hù)全國統(tǒng)一市場。

中央事權(quán)明顯不足。目前，從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實看，中央政府事權(quán)明顯弱化。2013年我國公共財政預(yù)算中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，如果再加上基金預(yù)算，中央本級支出占比更低，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%。從人員占比看，我國中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權(quán)履行的過度下沉，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化，與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不盡吻合。

推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的基本思路

任何制度創(chuàng)新都必須立足本國國情。理順中央和地方事權(quán)關(guān)系，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，需要從我國特有的制度基礎(chǔ)出發(fā)，考慮獨特的歷史文化、特殊的現(xiàn)實背景等國情因素，堅持一般慣例與特殊國情相結(jié)合、制度創(chuàng)新與歷史傳承相銜接、近期改革與遠(yuǎn)景規(guī)劃相統(tǒng)一、重點突破與綜合施策相協(xié)調(diào)的原則，充分考慮各項事權(quán)的內(nèi)在屬性和外部性、管理信息復(fù)雜程度等因素，通過完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，建立各級政府分工合理、職責(zé)明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)、控制有力、運轉(zhuǎn)高效的國家權(quán)力縱向配置與運行機制。

明晰各級政府事權(quán)配置的著力點。我國各級政府資源稟賦、功能特點不同，其事權(quán)配置的著力點也應(yīng)各有側(cè)重，這樣才能更好地形成整體協(xié)同效應(yīng)。一是強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)。我國是單一制國家，涉及國家主權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量平衡和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障要素自由流動、維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全等領(lǐng)域的事務(wù)，必須完整集中到中央，減少委托事權(quán)，以加強國家統(tǒng)一管理，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。要強化中央政府宏觀管理職責(zé)和能力，推進(jìn)宏觀管理目標(biāo)制定和政策手段運用機制化，提高相機抉擇水平，增強宏觀調(diào)控前瞻性、科學(xué)性、針對性、協(xié)同性，強化調(diào)控措施的權(quán)威性和有效性。要完善頂層設(shè)計和制度設(shè)定，通過制度供給、制度導(dǎo)向、制度創(chuàng)新來解決制度空白、制度缺陷和制度沖突。非國有財產(chǎn)征收征用、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融、外貿(mào)和跨域司法、環(huán)境保護(hù)的基本制度等重要事項只能由中央制定法律或者授權(quán)制定行政法規(guī)。中央政府要著力抓大事、管宏觀，進(jìn)一步簡政放權(quán)，最大限度減少對微觀事務(wù)的管理。要強化中央在國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全、跨區(qū)域司法管理等領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，合理配置機構(gòu)，提高行政效能。二是強化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)。我國幅員遼闊、人口眾多、情況復(fù)雜、區(qū)域發(fā)展不平衡，必須注重發(fā)揮中央和地方兩個積極性。省級政府作為地方行政建制的最高層，處于中央與地方關(guān)系的重要關(guān)節(jié)點，地位和作用十分重要，發(fā)揮著承上啟下的作用。省級政府應(yīng)當(dāng)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在國家統(tǒng)一制度框架內(nèi)，充分發(fā)揮主動性，因地制宜，有針對性地加強區(qū)域管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順條塊關(guān)系，把該管的事情管好管到位。要根據(jù)具體情況和實際需要用好地方立法權(quán)，統(tǒng)籌好區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，但所制定的地方性法規(guī)和規(guī)章不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。要樹立全局意識，破除本位主義和地方保護(hù)主義，維護(hù)好市場統(tǒng)一和公平競爭。要加快政府職能轉(zhuǎn)變，對直接面向基層、量大面廣、由下級政府管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放到下級政府和基層管理，不截留不梗阻。要積極探索省以下管理體制和管理方式創(chuàng)新，增強保障能力，提高行政效率。三是強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。市縣政府直接面向基層，直接服務(wù)人民群眾，必須強化執(zhí)行職責(zé)，守土有責(zé)、守土盡責(zé)。要增強市縣政府執(zhí)行上級政策法規(guī)的責(zé)任意識，嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)禁搞“上有政策，下有對策”的擅自變通。民族自治區(qū)、地方的自治機關(guān)只能依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。較大的市制定地方性法規(guī)應(yīng)限于城市管理方面的具體事項。

在明晰各級政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，深化行政執(zhí)法體制改革，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。在縱向上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執(zhí)法能力；在橫向上，應(yīng)厘清執(zhí)法機關(guān)職責(zé)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，努力實現(xiàn)執(zhí)法機構(gòu)的精簡和統(tǒng)一。要完善行政執(zhí)法程序，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員管理，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。

完善政府事權(quán)劃分的法律制度。具有臨時憲法性質(zhì)的1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜。”新的歷史時期，應(yīng)當(dāng)繼承和發(fā)展這一科學(xué)規(guī)定。一是在憲法中明確事權(quán)劃分原則，對中央和地方各自專有事權(quán)、共有事權(quán)、委托事權(quán)等形態(tài)作出原則規(guī)定。其中，中央事權(quán)可以規(guī)定得大一些，除適當(dāng)例舉國防、外交、國家安全、貨幣等事務(wù)為中央專有事權(quán)外，憲法對其他中央事權(quán)可只做原則性保留的規(guī)定。同時，明確地方事權(quán)行使應(yīng)以不損害政治穩(wěn)定、市場統(tǒng)一和其他地區(qū)利益為原則。二是明確中央和地方事權(quán)劃分必須以法律為載體。以立法程序中的公開透明、民主參與取代行政決策中的個別博弈、討價還價；以法律的權(quán)威性保證政府間事權(quán)劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性；宜研究修改立法法，明確在行政法規(guī)與地方性法規(guī)不一致時，由全國人大常委會以事權(quán)劃分為依據(jù)確定兩者的適用問題，同時明確建立與政府事權(quán)劃分相匹配、與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證事權(quán)劃分有效性與司法公正性。三是完善有關(guān)法律制度，明確相應(yīng)事權(quán)歸屬。以憲法確立的事權(quán)劃分原則為指導(dǎo)，通過立改廢等多種形式，在各相關(guān)單行法律中具體規(guī)定該領(lǐng)域事務(wù)的事權(quán)劃分：除中央事權(quán)外，將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央與地方共同事權(quán)，規(guī)定由地方組織實施，中央和地方共同承擔(dān)支出責(zé)任；將地域信息性強、外部性不顯著并主要與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)的事務(wù)放給地方，增強地方政府的責(zé)任與活力，滿足差異化公共服務(wù)偏好。

加快推動相關(guān)領(lǐng)域改革。一是切實推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。合理明確的政府職能是推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的前提條件。要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，并通過法律方式界定政府職能邊界，強調(diào)建立和維護(hù)統(tǒng)一市場、促進(jìn)要素自由流動、價格主要由市場決定等保障市場決定資源配置的核心要素，切實將政府職責(zé)和作用聚焦于保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序、推動可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕、彌補市場失靈。二是明確界定中央和地方的支出責(zé)任。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。中央可以通過安排轉(zhuǎn)移支付，將部分事權(quán)委托給地方承擔(dān)。根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，在法律法規(guī)明確規(guī)定的前提下，中央應(yīng)對財力困難的地區(qū)進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級政府也要相應(yīng)承擔(dān)均衡區(qū)域內(nèi)財力差距的責(zé)任，健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。三是加強財稅立法。首先，研究制定規(guī)范中央和地方財政關(guān)系的財政法律制度?？偟目磥?，預(yù)算法是預(yù)算管理的程序法。在修訂預(yù)算法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定財政基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法等實體法，圍繞規(guī)范中央和地方財政管理，明確各級政府財政管理權(quán)限、各級財政收支范圍、政府間轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容，對政府性基金、行政事業(yè)性收費、國家資產(chǎn)、資源權(quán)益作出原則規(guī)定，營造嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律、硬化政府間預(yù)算約束的運行環(huán)境。其次，落實稅收法定原則。研究制定稅收基本法，完善稅收征管法律制度，明確中央與地方的稅收立法權(quán)限和稅收征管權(quán)限，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市在遵循國家統(tǒng)一稅收法律的基礎(chǔ)上，在堅持不對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)課稅、不實行地域歧視政策的前提下，就地方稅的稅目稅率調(diào)整、稅收減免等事項作出規(guī)定。此外，按照黨的十八屆三中全會要求，對其他立法中涉及財稅事項的內(nèi)容進(jìn)行評估，清理規(guī)范重點支出掛鉤事項等。