依法全面履行政府職能

依法全面履行政府職能是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），針對(duì)當(dāng)前政府履行職能中存在的突出問題，全面深刻闡釋了依法全面履行政府職能的基本要求和主要任務(wù)，對(duì)于堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。

依法全面履行政府職能的重要性和緊迫性

依法全面履行政府職能是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。2004年國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。此后又先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，有力推進(jìn)了法治政府建設(shè)進(jìn)程。黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，依法治國基本方略全面落實(shí)、法治政府基本建成。所謂法治政府，就是行政主體按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，行使權(quán)力，履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。這一方面要求政府在法治化軌道上行使行政權(quán)力，防止權(quán)力任意擴(kuò)張，行政行為的主體、權(quán)限、依據(jù)和程序都要嚴(yán)格遵守法律規(guī)范，做到不越權(quán)、不濫權(quán)；另一方面要求政府全面履行法定職能，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面職能都要履行到位，該管的一定要管住管好，做到不缺位、不失職。同時(shí)，要有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的需求和關(guān)切，對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，事不避難，敢抓敢管，切實(shí)履行好法定職能。

依法全面履行政府職能對(duì)保證法律有效實(shí)施至關(guān)重要。經(jīng)過長期努力，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國家和社會(huì)生活的各個(gè)方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。法治建設(shè)站在新的歷史起點(diǎn)上，要更加注重保證法律有效實(shí)施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，我國80%以上的法律法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，依法全面履行政府職能是法律實(shí)施的重中之重。忠實(shí)執(zhí)行憲法和法律，是各級(jí)政府的神圣職責(zé)。只有作為國家和社會(huì)事務(wù)管理者的各級(jí)政府充分發(fā)揮引領(lǐng)和表率作用，帶頭信仰法治、堅(jiān)守法治，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，做到所有行政行為都于法有據(jù)、程序正當(dāng)，才能在全社會(huì)牢固樹立法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，使人們充分相信法律、自覺運(yùn)用法律，形成全社會(huì)對(duì)法律的信仰，從根本上保證法律得到有效實(shí)施。

依法全面履行政府職能是更好發(fā)揮政府作用的重要保障。當(dāng)前，我國正處在全面深化改革和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期。深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、創(chuàng)新社會(huì)治理體制、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，核心問題是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用和充分發(fā)揮社會(huì)力量作用的同時(shí)，更好發(fā)揮政府作用。這就要求政府必須加快轉(zhuǎn)變職能，堅(jiān)持有所為、有所不為，最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，把精力主要放在營造公平競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境、提供必需的公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。政府具體哪些該放、哪些該管，可以行使哪些權(quán)力，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任，最終要通過法律形式予以明確。只有這樣，才能對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界作出清晰界定。

依法全面履行政府職能是提高政府公信力和執(zhí)行力的迫切需要。公信力和執(zhí)行力是政府的生命力，也是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)，關(guān)乎人心向背、事業(yè)興衰。當(dāng)前，各級(jí)政府的公信力和執(zhí)行力與黨中央、國務(wù)院的要求以及人民群眾的期待相比還有距離。一些地方和部門還存在違法違規(guī)、失信于民、政令不暢、執(zhí)行不力等突出問題。下決心解決這些問題，必須強(qiáng)調(diào)依法全面履行政府職能。政府只有自覺接受法律約束，行使法定職權(quán)，遵循法定程序，并承擔(dān)法定責(zé)任，才能樹立守規(guī)則、可信任的良好形象，形成穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期，并有效引導(dǎo)其他社會(huì)主體的行為。同時(shí)，各級(jí)政府要以高度的責(zé)任感和主動(dòng)性，全面履行法定職責(zé)，對(duì)上級(jí)的工作部署不折不扣地執(zhí)行，對(duì)群眾反映的問題全力以赴地解決，健全監(jiān)督體系和問責(zé)制度，切實(shí)提高行政效能。

準(zhǔn)確把握依法全面履行政府職能的基本要求

堅(jiān)持職權(quán)法定。職權(quán)法定是依法行政的基本要求，是依法全面履行政府職能的基礎(chǔ)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，加快建設(shè)法治政府，必須用法律法規(guī)調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，努力做到政府職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究。

堅(jiān)持職權(quán)法定，首先要依法規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，核定人員編制，推進(jìn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化，實(shí)現(xiàn)組織法定?！稕Q定》明確提出，“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。”行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，是法治政府的基本特征，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的關(guān)鍵。但實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)之外擅自設(shè)定權(quán)力的情況還比較突出，例如增加審批環(huán)節(jié)、增設(shè)審批事項(xiàng)、違法實(shí)行優(yōu)惠政策、實(shí)行地方和行業(yè)保護(hù)等。因此，行政權(quán)力要嚴(yán)格實(shí)行“授予原則”。各級(jí)行政機(jī)關(guān)無論履行哪一項(xiàng)職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，行政權(quán)力必須在法律和制度框架內(nèi)運(yùn)行。

堅(jiān)持全面履職。全面履職是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的核心環(huán)節(jié)。只有各級(jí)政府全面履行好法律賦予的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。全面履行職能，必須繼續(xù)簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，厘清政府與市場(chǎng)邊界，讓政府更好歸位、市場(chǎng)更大發(fā)力、群眾更多受益。

全面履職要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)積極依法履行職責(zé)，切實(shí)落實(shí)好依法作出的各項(xiàng)決策，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好法律體現(xiàn)的意志和利益要求，不能只是被動(dòng)履責(zé)或者消極行政。《決定》指出，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為”，要“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”。同時(shí)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)還必須依照法治精神主動(dòng)作為，嚴(yán)格在法律制度框架下實(shí)施行政管理?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。”當(dāng)前，全面履行政府職能，還要更加重視社會(huì)管理和公共服務(wù)。加快建設(shè)可持續(xù)的基本公共服務(wù)制度體系，更好發(fā)揮政府提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)公平正義的作用?；貞?yīng)社會(huì)關(guān)切，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等方面的突出問題，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。

堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治政府的內(nèi)在要求。政府的權(quán)力是人民通過法律賦予的，要為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)。權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一，是法治的基本要求，是現(xiàn)代責(zé)任政府的基本理念。把國家法律賦予的公共權(quán)力當(dāng)作部門權(quán)力和個(gè)人權(quán)力，或者只行使權(quán)力不承擔(dān)責(zé)任的做法，都違背了依法行政的基本要求。

堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，要依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)需賠償。它要求行政機(jī)關(guān)必須對(duì)法律負(fù)責(zé)，承擔(dān)因自身行政行為違法或不當(dāng)產(chǎn)生的各種法律責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)要盡責(zé)，不允許存在無責(zé)任的權(quán)力；用權(quán)受監(jiān)督，監(jiān)督要全面，不允許存在不受監(jiān)督的權(quán)力；違法要糾正，人員要問責(zé)，有健全的行政糾錯(cuò)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。有些地方和部門行政權(quán)力運(yùn)行不透明，監(jiān)督渠道不暢通，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約和行政問責(zé)失之于寬、失之于軟，有案不查、有錯(cuò)不糾、有過不懲的問題還在相當(dāng)程度上存在。這些問題不解決，就難以建成真正的責(zé)任政府。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一。對(duì)缺位、越位、錯(cuò)位的行政行為都要強(qiáng)化監(jiān)督制約和責(zé)任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人。

堅(jiān)持各級(jí)政府履行好各自職責(zé)。推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善中央和地方政府事權(quán)的法律制度，是依法全面履行政府職能的前提。針對(duì)改革實(shí)踐中存在的中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)責(zé)邊界模糊、職能錯(cuò)位，中央與地方政府事權(quán)調(diào)整主要依據(jù)政策性文件，缺少法律約束力和權(quán)威性等問題，《決定》提出“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”，為各級(jí)政府更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、依法全面履行職責(zé)指明了方向。

強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，就是要求中央政府在逐步減少微觀和具體管理事項(xiàng)的同時(shí)適度加強(qiáng)中央事權(quán)，將國防、外交、國家安全等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)集中到中央政府，加強(qiáng)國家統(tǒng)一管理。中央政府進(jìn)一步改善和加強(qiáng)宏觀管理，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃制定、制度機(jī)制設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。同時(shí)，強(qiáng)化中央在重要領(lǐng)域必要的執(zhí)法權(quán)。強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，就是要求把有關(guān)省域內(nèi)居民基本公共服務(wù)均等化任務(wù)交給省級(jí)政府。強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)，就是要求強(qiáng)化市縣政府在公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面執(zhí)行職責(zé)，更加主動(dòng)地采取措施，切實(shí)解決與人民群眾日常生產(chǎn)、生活直接相關(guān)的食品安全、市政管理、環(huán)境污染等突出問題，充分發(fā)揮市縣政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)。通過制定和完善相關(guān)法律，界定和明確中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)，減少上級(jí)政府向下級(jí)政府授權(quán)的隨意性，切實(shí)保障各級(jí)政府在法治化軌道上開展工作。

保障依法全面履行政府職能的主要任務(wù)

完善行政組織和行政程序法律制度。健全組織法制和程序規(guī)則是依法全面履行政府職能的重要保障。改革開放30多年來，我國以規(guī)范和控制政府權(quán)力為核心的行政法律體系逐步形成，但總體來看，行政組織和行政程序法律制度還不完備。部門職責(zé)分工主要通過“三定”規(guī)定解決，中央和地方的關(guān)系更多依靠政策調(diào)整，行政機(jī)關(guān)職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、政出多門等問題依然比較突出；對(duì)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制以外的行政行為尚欠缺程序規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大。因此，要按照《決定》關(guān)于“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的要求，將加快推進(jìn)行政組織和行政程序法律制度建設(shè)作為構(gòu)建規(guī)范政府職能履行法律體系的重點(diǎn)，以法定化方式確定政府的權(quán)力來源和邊界、機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置與人員配備，把各類行政行為運(yùn)行的全部過程納入法治化軌道，為形成權(quán)職責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制提供制度保障。

實(shí)行政府權(quán)力清單制度?！稕Q定》提出，“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”目前，60個(gè)有行政審批事項(xiàng)的國務(wù)院部門已經(jīng)公開了行政審批清單，全國省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)權(quán)力清單也在陸續(xù)公布。在已有工作基礎(chǔ)上，推行政府權(quán)力清單制度要做好以下工作：一是全面梳理政府權(quán)力事項(xiàng)，明確政府權(quán)力邊界。除了行政審批事項(xiàng)，中央和地方各級(jí)政府及其工作部門要對(duì)憲法和法律法規(guī)賦予的權(quán)限、職權(quán)范圍和程序等進(jìn)行全面梳理，明晰法定權(quán)限和程序。這是依法全面履行政府職能的前提和基礎(chǔ)。對(duì)存在權(quán)力交叉的事項(xiàng)，各級(jí)政府和同級(jí)不同部門之間要加強(qiáng)銜接協(xié)調(diào)，劃清權(quán)限，明確責(zé)任。對(duì)超越法律法規(guī)范圍，通過紅頭文件違法設(shè)立的權(quán)力事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)決予以取消。對(duì)違法實(shí)施行政權(quán)力的非行政主體，要堅(jiān)決清理。對(duì)應(yīng)該加強(qiáng)的行政權(quán)力也要加強(qiáng)，做到簡政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管齊推進(jìn)、相協(xié)調(diào)。二是編制政府權(quán)力清單，并向社會(huì)公開。對(duì)政府及其部門的權(quán)力設(shè)定依據(jù)、實(shí)施主體進(jìn)行審核確認(rèn)，編制成目錄，向社會(huì)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。政府權(quán)力清單之外的權(quán)力，一律不得實(shí)施，更不得違規(guī)新設(shè)。政府權(quán)力清單要根據(jù)法律法規(guī)的修改完善進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是完善制度，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行過程。對(duì)政府權(quán)力行使的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任進(jìn)行分解細(xì)化，并制定相應(yīng)的政府權(quán)力行使標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督制約制度，防止政府權(quán)力行使的隨意、異化和濫用。

健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督是依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)健全績效考核制度，科學(xué)合理設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，突出責(zé)任落實(shí)，考核結(jié)果作為工作人員獎(jiǎng)勵(lì)懲處、晉職晉級(jí)的重要依據(jù)。同時(shí)，健全相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)績效突出的部門和人員予以表彰。上級(jí)行政機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，及時(shí)糾正違法或不當(dāng)行政行為。二是加大政府信息公開。行政機(jī)關(guān)應(yīng)將政府信息公開作為依法行政的重要內(nèi)容，依法公開行使職權(quán)的依據(jù)、條件、要求、過程和結(jié)果，使行政權(quán)力公平透明運(yùn)行，讓群眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督。三是嚴(yán)格行政問責(zé)。要加強(qiáng)行政問責(zé)立法，依法規(guī)范和保障行政問責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行行政監(jiān)察法、公務(wù)員法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例和關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問。對(duì)有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法行政案件的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，督促和約束行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行使職權(quán)、履行職責(zé)。