完善立法體制

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，完善立法體制。這是黨中央從建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)出發(fā)，在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的新的歷史起點(diǎn)上提出的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)要求，對(duì)形成完備的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，堅(jiān)持立法先行、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，全面推進(jìn)依法治國，意義重大。

充分認(rèn)識(shí)完善立法體制對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重要意義

立法體制是關(guān)于立法機(jī)關(guān)的設(shè)置、立法權(quán)限的劃分以及立法權(quán)運(yùn)行的基本原則和基本制度的總稱。我國是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會(huì)主義國家，但各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡。從這一基本國情出發(fā)，我國1982年憲法確立了統(tǒng)一又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會(huì)通過立法法，對(duì)全國人大與國務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查作出全面規(guī)范。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，現(xiàn)行立法體制也出現(xiàn)一些不相適應(yīng)的問題，需要加以完善。

充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要求完善立法體制。當(dāng)前，改革發(fā)展對(duì)立法的要求已經(jīng)不僅僅是總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)、肯定已有做法，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展?！稕Q定》明確提出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。這就要求，凡是改革舉措涉及法律立改廢的，及時(shí)啟動(dòng)立法程序；立法條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，由有關(guān)方面提請(qǐng)全國人大常委會(huì)通過授權(quán)的方式先行先試，待條件成熟，再及時(shí)制定或者修改法律。適應(yīng)這一要求，必須完善立法體制，增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性和及時(shí)性。

推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，要求完善立法體制。在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的新起點(diǎn)上，黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)都對(duì)完善法律體系、提高立法質(zhì)量提出了明確要求。同時(shí)，廣大人民群眾對(duì)通過法治實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、解決發(fā)展中實(shí)際問題的期望值越來越高，對(duì)立法的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是好不好、管不管用、能不能解決問題。衡量立法質(zhì)量的高低，要看法律是否反映客觀規(guī)律、符合人民意愿、解決實(shí)際問題。這就要求完善立法體制，進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，立良善之法，立管用之法，增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性。

解決立法工作中存在的突出問題，要求完善立法體制。同新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)立法工作的要求相比，當(dāng)前立法工作還存在一些不相適應(yīng)的問題。例如，有的法律法規(guī)準(zhǔn)確反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，針對(duì)性、實(shí)用性、可操作性不強(qiáng)；有些重要領(lǐng)域的法律法規(guī)還有缺失，有的沒有因形勢(shì)變化而及時(shí)修改；法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)等。解決這些問題，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，完善立法體制，合理配置立法資源，明確劃分各層級(jí)立法權(quán)限，進(jìn)一步完善立法程序、規(guī)范立法活動(dòng)，綜合運(yùn)用立改廢釋多種方式，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，及時(shí)完善現(xiàn)行法律法規(guī)，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性和有效性。

加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是完善立法體制的核心和根本

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的政治保證。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要確保黨集中了人民意愿的主張通過國家立法機(jī)關(guān)、按照法律程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，使之成為全社?huì)一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整等重大問題的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央對(duì)國家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要實(shí)行政治即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，立法就是從制度和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施。立法中涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，決策權(quán)在黨中央，必須由黨中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)黨中央討論決定，以確保重大立法決策體現(xiàn)黨的主張和人民的共同意愿。比如，涉及國家機(jī)構(gòu)和政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、基本人權(quán)、國家安全等方面法律的制定或修改，如制定立法法、合同法、物權(quán)法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法，修改選舉法、刑事訴訟法等法律，都是由全國人大常委會(huì)黨組就有關(guān)重大問題向黨中央報(bào)告、由黨中央討論決定。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會(huì)高度關(guān)注、各方面意見分歧較大、難以協(xié)調(diào)形成共識(shí)，也是由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告、由黨中央決策。同時(shí)，全國人大常委會(huì)編制的每屆立法規(guī)劃，涉及一個(gè)時(shí)期通過立法貫徹落實(shí)黨中央的重大戰(zhàn)略決策和重大方針政策的安排和部署，也要報(bào)黨中央批準(zhǔn)。此外，在實(shí)際工作中，國務(wù)院有關(guān)方面在起草法律過程中遇有重大問題，也是由國務(wù)院報(bào)告黨中央作出決策。

黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照法定程序制定的，是新時(shí)期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法治上的最高體現(xiàn)，是國家的根本大法。憲法的修改是國家的重大政治活動(dòng)，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下、依照法定修憲程序進(jìn)行。新中國成立以來，修改憲法的建議歷來都是由黨中央提出的。比如，1982年憲法的4次修改都是由中央政治局提出修改憲法的意見、提請(qǐng)中央全會(huì)討論通過后，以中共中央名義向全國人大提出修改憲法的建議，經(jīng)法定程序由全國人大常委會(huì)向全國人民代表大會(huì)提出憲法修正案草案的。

完善立法體制的主要舉措

為落實(shí)立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，《決定》就完善立法體制提出了一系列舉措。

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)?！稕Q定》要求，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。一是通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國家工作大局，著力通過立法推動(dòng)落實(shí)黨中央的重大決策部署，加強(qiáng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要領(lǐng)域立法，廣泛征求意見，科學(xué)論證評(píng)估，對(duì)各方面提出的立法需求進(jìn)行通盤考慮、總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。全國人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極督促、推動(dòng)有關(guān)方面落實(shí)立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制?！稕Q定》指出，建立由全國人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。探索和逐步形成立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規(guī)草案的工作機(jī)制，有利于使各方面的意見和關(guān)切得到充分表達(dá)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，也有利于加快立法進(jìn)度、提高立法質(zhì)量。同時(shí)，由有關(guān)部門起草的法律草案，全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與法律草案的起草工作。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法律，還可以探索委托有關(guān)專業(yè)單位研究提出方案。三是努力建設(shè)一支適應(yīng)新形勢(shì)新要求的立法工作隊(duì)伍?！稕Q定》對(duì)建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍包括立法工作隊(duì)伍提出了要求。這就要求我們下大氣力在思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)等方面加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，完善立法工作人才選拔任用、激勵(lì)保障等機(jī)制，積極推進(jìn)干部交流。《決定》提出，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。這是加強(qiáng)人大及其常委會(huì)履職能力建設(shè)的重要組織舉措，也是進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的客觀要求。《決定》還提出，依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度。這也是加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)、增強(qiáng)立法能力的重要措施。此外，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，還要增加人民代表大會(huì)審議法律草案的次數(shù)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法職能；創(chuàng)新和完善各級(jí)人大代表參與立法工作的機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用。

加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)。一是完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公民參與政府立法機(jī)制。要按照《決定》要求，不斷完善有關(guān)程序。完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，增強(qiáng)政府立法的公開性、透明性，行政法規(guī)和規(guī)章草案一般要向社會(huì)公開征求意見，并以適當(dāng)方式反饋意見采納情況。加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，涉及重大意見分歧、達(dá)不成一致意見的，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府決定。積極探索開展政府立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施情況后評(píng)估工作。二是建立由專門的法制機(jī)構(gòu)組織起草法律法規(guī)的工作機(jī)制?！稕Q定》提出，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。起草過程中既要注意賦予行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的必要的權(quán)力和手段，又要明晰法定責(zé)任，防止部門爭(zhēng)權(quán)推責(zé)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力。

明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。為了防止立法工作中存在的部門利益和地方保護(hù)主義法律化的問題，《決定》提出，明確立法權(quán)力邊界。法律法規(guī)以及規(guī)章的起草制定，要嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限進(jìn)行，從國家整體利益出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任。下一步，還要通過立法法的修改，進(jìn)一步明確不同立法主體的立法權(quán)限。國務(wù)院部門制定規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，不得擴(kuò)大本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。還要完善授權(quán)立法制度，全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

完善立法協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。立法涉及權(quán)利利益關(guān)系的調(diào)整，立法過程也是不同利益群體間的協(xié)商過程。因此，必須加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)溝通，理順各部門、各工作環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時(shí)解決立法中的重大分歧。在法律的立項(xiàng)、起草和審議的各環(huán)節(jié)，起草單位和立法機(jī)關(guān)要廣泛聽取并認(rèn)真研究各方面的意見。對(duì)于立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題和部門間意見分歧較大的重要立法事項(xiàng)，牽頭起草單位要在深入研究、充分論證的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與有關(guān)方面的協(xié)商溝通，共同研究解決，努力取得共識(shí)；必要時(shí)，由決策機(jī)關(guān)邀請(qǐng)有關(guān)專家或者委托社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行第三方評(píng)估，也可以對(duì)一些有重大意見分歧的問題，提出若干解決方案，充分聽取各方意見后及時(shí)作出決定。

加強(qiáng)法律解釋工作?！稕Q定》要求，加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。解釋法律是憲法賦予全國人大常委會(huì)的重要職權(quán)，也是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、保證法律有效實(shí)施的重要內(nèi)容。法律解釋具有針對(duì)性強(qiáng)、反應(yīng)及時(shí)、便于操作的特點(diǎn)，可以根據(jù)改革要求和法律實(shí)施的實(shí)際情況，及時(shí)對(duì)法律規(guī)定的含義和適用予以明確，從而保證重大改革依法有序進(jìn)行。例如，2014年4月，全國人大常委會(huì)根據(jù)司法實(shí)踐中的情況和改革的需要，通過關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的7個(gè)法律解釋，對(duì)有關(guān)法律適用問題予以明確。法律解釋出臺(tái)后，各方面普遍給予好評(píng)，取得良好的法律和社會(huì)效果。

明確地方立法權(quán)限和范圍。立法權(quán)限劃分是立法體制的核心內(nèi)容。我國憲法、地方組織法和立法法規(guī)定，有關(guān)地方人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。具體包括：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)；屬于地方事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；國家專屬立法權(quán)之外的事項(xiàng)，在法律、行政法規(guī)尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規(guī)。同時(shí)，我國行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法對(duì)地方立法的相關(guān)設(shè)定權(quán)也作了規(guī)定。近年來，一些地方提出賦予地方更大的立法權(quán)。對(duì)此要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)真研究?？偟木袷牵M(jìn)一步明確地方立法權(quán)限，地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規(guī)在本地區(qū)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。隨著各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，設(shè)區(qū)的市在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求。實(shí)際情況是，目前我國除了立法法規(guī)定的省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，還有233個(gè)其他設(shè)區(qū)的市沒有地方立法權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量?！稕Q定》進(jìn)一步明確提出依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這就要求遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性原則，通過修改立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這項(xiàng)工作政治性強(qiáng)、涉及面廣，需要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。可以考慮在界定地方立法權(quán)限和范圍、加強(qiáng)立法監(jiān)督的前提下，有步驟地實(shí)施。具體步驟和時(shí)間可由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及其立法工作機(jī)構(gòu)能力等因素確定。