健全憲法實施和監(jiān)督制度

黨的十八屆四中全會是在我國進(jìn)入全面建成小康社會決定性階段召開的一次十分重要的會議。全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，清晰勾畫了法治中國建設(shè)宏偉藍(lán)圖，具體明確了全面推進(jìn)依法治國在各個領(lǐng)域的路線圖和任務(wù)書，是一個具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。《決定》對維護(hù)憲法權(quán)威、加強憲法實施、弘揚憲法精神作出精辟闡述，提出明確要求，必將把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

一、憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程

《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。”要充分認(rèn)識憲法在國家政治社會生活中的重要地位和作用，切實增強遵守和維護(hù)憲法的自覺性和堅定性。

憲法是黨和人民共同意志的集中體現(xiàn)。我國憲法同黨和人民進(jìn)行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進(jìn)道路和積累的寶貴經(jīng)驗緊密相連。早在1940年，毛澤東同志就指出，“在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法”。新中國成立特別是改革開放以來，黨的歷次代表大會確定的重大方針政策都在憲法中得到充分體現(xiàn)。比如，1982年憲法及其后的四次修正案，及時將“鄧小平理論”、“‘三個代表’重要思想”、“堅持改革開放”、“社會主義初級階段”、“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”、“依法治國”、“社會主義事業(yè)的建設(shè)者”等黨的重大理論成果寫入憲法。現(xiàn)行憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、理論體系和制度的發(fā)展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一。維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。要充分認(rèn)識只有切實尊重和有效實施憲法，黨和國家事業(yè)發(fā)展、人民群眾幸福安康才有根本的法律保障。

憲法是人民民主權(quán)利和意愿的直接反映?！稕Q定》指出，“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。”這充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，彰顯了我國社會主義民主的鮮明特色。我國憲法在制定修改過程中，充分發(fā)揚民主，嚴(yán)格遵循程序，確保全黨全社會廣泛參與和高度認(rèn)同。1954年制定我國第一部憲法時，組織國家機(jī)關(guān)、全國政協(xié)、各民主黨派、人民團(tuán)體以及社會各界代表共8000多人參加討論，提出經(jīng)整理后的意見6000多條。在隨后的全民討論中有1.5億人參與，共收到來自全國的100多萬條修改意見和建議。1982年現(xiàn)行憲法修改草案在全民中進(jìn)行了長達(dá)4個月的充分討論，此后的4次修正案都廣泛征求了黨內(nèi)外各方面的意見建議?？梢哉f，憲法的形成發(fā)展過程，就是人民直接行使民主權(quán)利、反映民主意愿的過程，就是高度凝聚全黨全國人民智慧和共識的過程。要充分認(rèn)識憲法是通過科學(xué)民主程序形成發(fā)展的，是我國社會主義民主最廣泛、最真實的體現(xiàn)。

憲法是全社會必須嚴(yán)格遵守的最高行為準(zhǔn)則。改革開放以來，我國現(xiàn)行憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量，保障了人民當(dāng)家作主，促進(jìn)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，推動了社會主義法治國家進(jìn)程，維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定。實踐證明，這是一部符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法?！稕Q定》強調(diào)，“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威”，“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)”，進(jìn)一步彰顯了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央堅持依法治國、依憲治國的鮮明態(tài)度和堅定決心，確立了憲法在國家治理體系和治理能力法治化中的核心地位。要始終堅持憲法至上，充分認(rèn)識憲法作為保證黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的根本法，具有最高權(quán)威，必須充分尊重、堅決維護(hù)。

二、憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施

憲法的力量不僅因其地位崇高，更源于其有效實施。否則，憲法只能停留在“政治宣言”和文本層面。《決定》對加強憲法實施提出明確要求。要堅持不懈加強憲法實施，將其作為建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作抓緊抓實，確保憲法在國家治理和社會治理中的統(tǒng)領(lǐng)作用得到充分發(fā)揮。

認(rèn)真履行憲法使命，共同致力于國家富強、民族振興、人民幸福。憲法確認(rèn)了我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期奮斗取得的輝煌成果，規(guī)定了人民民主專政國家政權(quán)的性質(zhì)和根本制度，明確了國家未來建設(shè)發(fā)展的根本任務(wù)和總的目標(biāo)，是新時期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)。要勇于肩負(fù)憲法賦予的歷史重任和神圣使命，堅持解放思想，全面深化改革，統(tǒng)籌推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)，努力實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢。要堅持國家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念，適應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和擴(kuò)大人民民主的新要求，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，使人民群眾對美好生活的向往和追求得到最大限度的實現(xiàn)和維護(hù)。

始終恪守憲法原則，堅持法律面前人人平等。平等是社會主義法律的基本屬性。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”對于我國一切公民，不分民族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況等，在適用法律上一律平等?！稕Q定》再次重申這一重要原則，強調(diào)任何組織和個人“都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”。要維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，切實保證憲法法律有效實施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。要以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為。

大力弘揚憲法精神，切實體現(xiàn)和貫穿于依法治國的全過程。憲法精神的核心是人民當(dāng)家作主?！稕Q定》強調(diào)，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，“使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”。這是憲法正確統(tǒng)一實施的重要前提和基礎(chǔ)。截至2013年底，我國現(xiàn)行有效法律243件、行政法規(guī)731件、地方性法規(guī)（包括自治條例和單行條例）9347件，要著重保持這些法律法規(guī)與憲法精神相一致。憲法所確立的基本原則和基本制度、所包含的規(guī)范國家權(quán)力和實現(xiàn)公民權(quán)利等基本精神，既需要通過法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件加以細(xì)化，更需要國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及所有社會組織和全體公民自覺遵守來落實。要把憲法作為最高法律規(guī)范，嚴(yán)格依照憲法明確的法定權(quán)限和要求科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，使憲法精神在法治建設(shè)各方面都得到充分體現(xiàn)。

切實維護(hù)憲法權(quán)威，堅決追究和糾正一切違反憲法的行為。有法必依、違法必究，是依法治國的基本要求，更是憲法實施的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)行憲法適應(yīng)全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的需要，在中國特色社會主義法律體系中的核心地位已經(jīng)形成。但在現(xiàn)實生活中，一些部門將憲法只是當(dāng)作一部高高在上的大法，不少群眾認(rèn)為憲法與普通老百姓的關(guān)系不大，違反憲法的行為時有發(fā)生。針對憲法實施中存在的這些問題，《決定》強調(diào)，“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。要制定完善違憲追究制度，對違憲構(gòu)成要件、違憲責(zé)任、違憲追究措施和程序等作出明確規(guī)定并嚴(yán)格落實，使違反憲法的行為及時被制止和糾正，使憲法的最高權(quán)威切實得到尊重和維護(hù)。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。這是對我們黨治國理政經(jīng)驗的深刻總結(jié)，是對我們黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識深化，也是以人民主權(quán)、基本人權(quán)、權(quán)力制約和社會主義法治為主要內(nèi)容的憲法原則的根本體現(xiàn)，是憲法實施的關(guān)鍵所在。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守和執(zhí)行憲法。依法治國，首先要依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。加強憲法實施，必須始終堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅持黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律有機(jī)銜接，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

三、健全憲法實施監(jiān)督機(jī)制和程序，切實增強憲法監(jiān)督實效

憲法監(jiān)督是保證憲法實施、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的重要制度形式。憲法實施離不開憲法監(jiān)督。1954年憲法特別是1982年憲法頒布實施以來，我國不斷探索并逐步建立了具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。全面推進(jìn)依法治國、加強憲法實施，對憲法監(jiān)督提出了新的更高要求。

完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。我國憲法規(guī)定，全國人大及其常委會負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實施。這體現(xiàn)了全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力的制度設(shè)計，實踐證明符合我國國情?！稕Q定》強調(diào)“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”，既突出了全國人大及其常委會具有最高的憲法監(jiān)督權(quán)，又指明了推進(jìn)憲法監(jiān)督制度化的努力方向。要健全監(jiān)督機(jī)制和程序，進(jìn)一步明確全國人大及其常委會進(jìn)行憲法監(jiān)督的對象、范圍、方式等，將原則性要求具體化、程序化，使憲法監(jiān)督更規(guī)范、更有效。

充分發(fā)揮憲法解釋作用。依據(jù)憲法精神對憲法規(guī)定的內(nèi)容、含義和界限作出解釋，對于保證和監(jiān)督憲法全面貫徹實施至關(guān)重要。面對錯綜復(fù)雜的國際局勢和艱巨繁重的國內(nèi)任務(wù)，特別是在全面建成小康社會的決定性階段，依法解決改革發(fā)展面臨的新情況新問題，維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，都需要注重運用憲法解釋，強化憲法監(jiān)督功能和效力。為推進(jìn)憲法解釋具體化、制度化，《決定》強調(diào)，“健全憲法解釋程序機(jī)制”。要建立完善憲法解釋制度，明確憲法解釋提請的條件、憲法解釋請求的提起和受理以及憲法解釋案的審議、通過和公布等具體規(guī)定，保證憲法解釋貫徹落實，同憲法修改等優(yōu)勢互補，與法律解釋等同步推進(jìn)，使我國憲法在保持穩(wěn)定性和權(quán)威性的基礎(chǔ)上緊跟時代前進(jìn)步伐、不斷與時俱進(jìn)。

加強備案審查制度和能力建設(shè)。對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等進(jìn)行備案審查，是憲法監(jiān)督的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，全國人大常委會累計收到報備案的行政法規(guī)502件、地方性法規(guī)（包括自治條例和單行條例）22253件、司法解釋189 件，對在審查中發(fā)現(xiàn)的同憲法法律相抵觸的問題，已督促制定機(jī)關(guān)修改或廢止?！稕Q定》強調(diào)，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。要健全完善備案審查機(jī)制，提高制度執(zhí)行力和約束力，加強立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互合作，建立健全協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，切實提升備案審查能力，增強備案審查的實際效能，維護(hù)憲法和法律統(tǒng)一。

引導(dǎo)社會各方面積極參與憲法監(jiān)督。我國一切權(quán)力屬于人民，對包括憲法實施本身，每個公民都既有自覺尊重和維護(hù)的責(zé)任，又有參與監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，自2004年以來，由公民和組織提出的各類審查建議有1137件，其中屬于全國人大常委會備案審查范圍的475件。要充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主在憲法監(jiān)督中的重要作用，注重發(fā)揮人民政協(xié)和統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主監(jiān)督作用，組織引導(dǎo)各民主黨派、各人民團(tuán)體和社會各界人士就憲法實施、憲法修改和憲法解釋等涉及的重大問題深入調(diào)查研究，積極建言獻(xiàn)策。要拓展公民有序參與憲法監(jiān)督的途徑，探索建立意見處理和反饋機(jī)制，充分調(diào)動社會各方面參與憲法監(jiān)督的積極性，使之具有更加廣泛的共識和堅實基礎(chǔ)。

四、憲法的根基在于內(nèi)心擁護(hù)，憲法的偉力源自真誠信仰

憲法只有深入人心，走入人民群眾，才能真正成為全體人民的自覺行動。要增強全社會忠于、遵守、維護(hù)和運用憲法的自覺意識，樹立起對憲法的信仰和敬畏，為全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提供精神動力和思想保證。

在全社會普遍開展憲法教育。憲法是“一張寫著人民權(quán)利的紙”，要為人民所掌握、所遵守、所運用。《決定》將我國現(xiàn)行憲法公布施行的12月4日明確為每年的“國家憲法日”，為集中宣傳憲法、普及憲法提供了重要契機(jī)。要進(jìn)一步健全普法教育體制，突出和強化憲法教育，充分利用各種媒體普及憲法知識，闡釋憲法精神，傳播憲法理念，形成濃厚的學(xué)習(xí)憲法氛圍，讓憲法家喻戶曉。要把憲法教育納入國民教育的全過程，從娃娃抓起，從小培養(yǎng)憲法意識。要通過憲法教育，讓全體人民都認(rèn)識到憲法既是必須遵守的最高行為規(guī)范，也是保障自身權(quán)利的最有力武器，充分相信憲法、主動運用憲法，成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。

黨員干部要帶頭維護(hù)憲法尊嚴(yán)。黨員干部和國家機(jī)關(guān)工作人員在遵守和維護(hù)憲法中具有重要引領(lǐng)和示范作用?！稕Q定》要求，各級人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律。要建立健全各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)憲法制度，把憲法作為黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，作為黨員干部教育的重要方面，列為黨校、行政學(xué)院必修課，全面加強對憲法內(nèi)容和基本精神的學(xué)習(xí)掌握。要教育廣大黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭樹立憲法意識，培養(yǎng)憲法思維，把憲法作為判斷大是大非的準(zhǔn)繩；帶頭嚴(yán)格依憲法辦事，增強依憲觀察、分析和解決現(xiàn)實問題的能力；帶頭推動憲法實踐，認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)，同一切破壞憲法權(quán)威、踐踏憲法尊嚴(yán)的行為作斗爭，使憲法真正成為國家治理的最高規(guī)則和開展工作必須遵循的根本原則。

建立憲法宣誓制度。《決定》明確提出，“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。憲法宣誓儀式通過莊重的形式強化憲法精神，有助于增強對憲法的敬畏感，銘記對憲法所作出的莊嚴(yán)承諾；有助于提高憲法意識，培育憲法信仰。這一創(chuàng)新性舉措對于弘揚憲法精神、彰顯憲法權(quán)威具有重要意義。目前，全世界有成文憲法的142個國家中，已有97個國家規(guī)定了宣誓制度，我國也在不斷探索實踐。2013年3月，習(xí)近平總書記在十二屆全國人大一次會議上表示：“將忠實履行憲法賦予的職責(zé)，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務(wù)，為國盡力。”同年12月，最高人民法院501名法官按照《中華人民共和國法官宣誓規(guī)定（試行）》，面向國旗莊嚴(yán)宣誓忠于憲法和法律。要認(rèn)真落實憲法宣誓制度，明確宣誓的具體程序、誓詞內(nèi)容、監(jiān)督和法律責(zé)任，使之成為保證憲法實施、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的新的重要制度形式。