瞭望：運用法治思維和法治方式推進改革

11月3日出版的第44期《瞭望》新聞周刊將發(fā)表慎海雄的署名特稿《運用法治思維和法治方式推進改革》。全文如下：

    運用法治思維和法治方式推進改革

    文/慎海雄

    習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第六次會議并發(fā)表重要講話時強調(diào)，黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。學習貫徹黨的十八屆四中全會精神是當前和今后一個時期全黨全國的重大政治任務，各地區(qū)各部門務必抓緊抓好，切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平。四中全會前，在主持黨外人士座談會時，習總書記希望大家善于運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。

    法治既是國家走向現(xiàn)代文明的標志，也是改革取得成功的關鍵。依法治國和全面深化改革，是相互協(xié)同促進的關系，是托舉中國夢的兩翼。“要有序推進改革，該得到法律授權(quán)的不要超前推進”“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”“切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平”“善于運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施”，習總書記關于運用法治思維和法治方式推進改革的重要思想，對于我們用法治引領、推動、規(guī)范、保障改革，在全面深化改革的同時全面夯實依法治國的基礎，具有十分重大的指導意義。

    黨的十八屆四中全會決定指出，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”此前，習總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時強調(diào)：“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性。”黨的十八屆三中全會以來，從全國人大常委會授權(quán)國務院在上海自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整有關法律規(guī)定，到廢止勞動教養(yǎng)制度和調(diào)整完善生育政策、加強重點領域立法等，保證了重大改革依法有序進行。這些，都是運用法治思維和法治方式推進改革的有力體現(xiàn)。

    “法律是最保險的頭盔”。立法先行，是因為全面深化改革要破除陳規(guī)陋習、打碎桎梏和藩籬，必然要求“歷法以時而定，制令各順其宜”。審時度勢、行藏自如，不拘泥于常法而有所變通，是推進改革的前提。“守株待兔”解決不了新問題，化解不了新矛盾。任何法律法規(guī)都要根據(jù)當時的具體情況制定。一些法律規(guī)章出臺之時，雖然也曾行之有效，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展已明顯滯后。面對變化了的社會現(xiàn)實，如果作繭自縛地照搬過去的條條框框，一味按照老黃歷行事，不思變革和創(chuàng)新，就很可能無所適從，甚至阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。正如《韓非子》所言：“世異則事異，事異則備變”，對實踐證明已經(jīng)不適應改革要求的法律法規(guī)，依法通過相關程序及時予以修改和廢止，才能為全面深化改革提供法治保障。

    另一方面，改革要打破的不僅僅是形式上的藩籬，更重要的是要打破固化了的利益格局，而利益關系再調(diào)整更要靠法治。處理好各方面的利益關系，是改革減少風險和阻力、確保順利推進的重要前提。如何突破利益固化的藩籬，形成公平合理、人民群眾普遍受惠的利益格局，在很大程度上決定著全面深化改革的成敗。要解決好這個問題，涉及收入分配改革的實質(zhì)性破題、打破壟斷建立公平的市場秩序、簡政放權(quán)擠壓權(quán)力尋租的空間等多項改革。這些改革，都要謀定后動、循序漸進，無不需要法治護航。

    今天的改革廣度和深度大為拓展，難度和復雜程度前所未有，整體上都已進入攻堅期和深水區(qū)，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。歌德曾說：“有兩種和平的暴力，那就是法律和禮節(jié)。”如果說，改革是奔流不息的滔滔江河，法治就是約束河水流向的堤岸。這種約束，是保護而不是阻礙。因為，法治為改革的有序展開提供了基礎性的規(guī)則和程序性的規(guī)范，避免改革可能出現(xiàn)的進退失據(jù)；法治為改革提供了合法性保證，爭取到最大公約數(shù)；法治固化改革成果，讓成熟的改革經(jīng)驗經(jīng)由法律程序上升為法律法規(guī)，真正成為可復制可推廣的制度。也正基于此，中央明確提出，到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使得各方面制度更加成熟更加定型。

     “變風俗，立法度”，以法治鞏固改革成果，本身就是助推依法治國、依法執(zhí)政和依法行政。將改革成果固化的過程，也是法治不斷完善的過程。“綱紀不正，國風必頹”。全面深化改革之所以要啃硬骨頭涉險灘，一個重要原因在于法治不規(guī)范造成的隨意性，乃至為種種不正之風和權(quán)力尋租提供了滋長的土壤。這在經(jīng)濟運行方面表現(xiàn)得尤為突出。比如，我們經(jīng)常說要遵循“法無授權(quán)不可為，法無禁止即可為”這一基本的法治規(guī)則。但是，嚴峻的現(xiàn)實表明，政府這只“無形的手”往往會亂摸亂動，管了不該管的地方，導致企業(yè)叫苦不迭，市場活力被抑制。根本原因在于，政府職能的“授權(quán)”并不清晰，政府的權(quán)力尚未關進制度的籠子。不少地方政府與職能部門，在法律明令禁止的情況下，通過變通繞道的辦法，以“紅頭文件”“內(nèi)部規(guī)定”等途徑確立“授權(quán)”的合法性。結(jié)果，一紙規(guī)定變異為“剛性法律”，“紅頭文件”居然比法律法規(guī)更管用。這種司空見慣的“怪象”后面，就在于依法治國沒有落到實處，不僅違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益和生產(chǎn)力發(fā)展，也阻礙了全面深化改革的推進。對此，要善于運用法治思維和法治方式推進改革，依據(jù)法定的程序，改善法律規(guī)則，優(yōu)化法治環(huán)境，治理各種有違依法治國的“怪象”，使社會既有活力又有秩序。

    我們還要認識到，經(jīng)過30多年的實踐，改革的路徑正在發(fā)生深刻的變化。改革開放初期，很多問題上無法可依，不少領域的改革靠政策文件推行，有其歷史必要性和合理性。但是，今天全面深化改革是在社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立、中國特色社會主義法律體系初步形成的基礎上進行的改革，是在頂層設計已經(jīng)確定、改革總目標清晰明了的前提下進行的革命，尤其需要以法治思維和法治方式破難題、涉險灘，始終堅持重大改革于法有據(jù)、先行先試的依法授權(quán)，切不可瞎折騰、擾全局。改革必須走出“突破現(xiàn)有法律”、“繞道而行”等認識誤區(qū)，堅持立法先行，有序推進，切實維護憲法和法律的權(quán)威。

    “全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。”習總書記關于全面深化改革與依法治國協(xié)同共進辯證關系的闡述，有著鮮明的針對性、指導性。以法治思維和發(fā)展方式推進改革，本身就是治理能力和體系的提升，為依法治國提供更堅實的支撐。深化改革，關鍵在黨員干部；依法治國，關鍵也在黨員干部。領導干部要努力提高法治思維和依法辦事能力，自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。改革是“破”的過程，不可避免要打破傳統(tǒng)的瓶瓶罐罐；改革也是“立”的過程，需要激濁揚清、吐故納新，建立新的秩序。這個“破”與“立”的過程，決不能靠個別領導干部“拍腦袋”說了算，決不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，而是要在決策機制上充分體現(xiàn)法治精神，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。正如《管子》所言：“目貴明，耳貴聰，心貴智，以天下之目視，則無不見也；以天下之耳聽，則無不聞也；以天下之心慮，則無不知也。”全面深化改革與依法治國，都需要通過制度建設，保障和完善人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從群眾中汲取智慧和力量。

    “少成若天性，習慣如自然。”形成思維慣性和行為習慣，必須持之以恒。只要我們在改革發(fā)展的每一項工作中，都按照習總書記所希望的善于運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施，將依法治國、依法執(zhí)政、依法行政化為自覺，穩(wěn)扎穩(wěn)打、久久為功，就一定能匯磅礴之力、收長遠之功。在法治中國的沃土上，全面深化改革必將收獲甜美的果實。