城鎮(zhèn)化對于中國的意義及存在的問題

 2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議對中國城鎮(zhèn)化的意義做了十分精辟的論述，該論述指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。”城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的必經階段，也是推動國家或地區(qū)現(xiàn)代化的重要力量。世界上的發(fā)達國家都是城鎮(zhèn)化水平超過70%的國家，而城鎮(zhèn)化水平較低的國家都是發(fā)展中國家。對于我國這樣人口規(guī)模巨大、疆域遼闊且區(qū)域差異顯著的發(fā)展中大國，在推進經濟、政治、社會、文化和生態(tài)“五位一體”建設的過程中，城鎮(zhèn)化是一個關鍵的著力點。新型城鎮(zhèn)化就是一場全方位的改革。

城鎮(zhèn)化對于中國的意義

推動產業(yè)創(chuàng)新和經濟發(fā)展方式轉變。人口集聚是勞動分工得以深化的重要條件。在傳統(tǒng)的小農經濟社會，以家庭為單位的生產勞作，內部分工多限于家庭，男耕女織，即使有進一步擴展分工的愿望，人口數(shù)量的限制也無法做到。城鎮(zhèn)化導致人口規(guī)模集聚更加便利了分工的發(fā)展，使分工細化。分工的拓展，意味著經濟體系的復雜化，行業(yè)的多樣化，行業(yè)多樣化是促進經濟結構轉型和升級的重要途徑，也是經濟創(chuàng)新的重要表現(xiàn)形式。工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化則主要是創(chuàng)造需求，創(chuàng)造新型需求，拉動新型產業(yè)發(fā)展，是擴大內需、拉動增長的關鍵動力。新型行業(yè)向來是推動經濟發(fā)展和結構轉型的主導。20世紀后期，美國的信息產業(yè)成為引領世界經濟潮流的新型產業(yè)，至今方興未艾。目前，全球在新能源產業(yè)、生物醫(yī)藥產業(yè)、智能機器人、新材料、互聯(lián)網服務等多個新型產業(yè)領域展開激烈的競爭。2012年國務院通過的《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，戰(zhàn)略性新興產業(yè)就被寄望成為承擔經濟轉型的重要抓手，這是我國政府在推進經濟轉型、轉變經濟增長方式方面做的一次努力。

調整利益格局，理順社會、政府與市場的關系。城鎮(zhèn)化過程是經濟社會發(fā)展的過程，也是市場經濟作用不斷推進的過程。隨著經濟的發(fā)展，會出現(xiàn)社會階層分化和貧富差距的拉大，要求政府承擔起對底層民眾的保護，緩和社會矛盾，理順政府、社會與市場的關系，促進社會公平。西方現(xiàn)代意義上的社會保障制度的形成和發(fā)展，無不與城鎮(zhèn)化相伴。歐洲城鎮(zhèn)化初期，人口大量涌入城市，一方面，勞動者失去了傳統(tǒng)農業(yè)社會中所有的收入保障和生活依托，另一方面，又面臨著失業(yè)、傷殘、老齡而喪失工作能力等多重風險，并且社會財富伴隨著資本的積累，集中到少數(shù)人手中，家庭保障和宗教慈善保障機構福利和扶助已力不從心，必須由國家立法建立社會的安全網和穩(wěn)定器。比如，德國于1883年制定頒布了西方也是世界上第一部社會保險法，即《疾病保險法》，這是西方現(xiàn)代社會保障產生的標志。1884年和1889年，又相繼制定頒布了《工傷保險法》和《養(yǎng)老、殘疾、死亡保險法》，從而產生了當時世界上較為完備的社會保險體系。這一時期正是德國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城鎮(zhèn)人口超過農村人口的時期。此后，美國、英國和日本無不是在城鎮(zhèn)化水平達到50%左右的加速發(fā)展期建立和完善起來，并為后來的發(fā)展奠定了堅實的社會基礎。到20世紀50年代后期，幾乎所有西方主要發(fā)達國家都基本上完成了有關社會保障制度的社會立法。城鎮(zhèn)化引起的社會結構變化是社會保障得以推行的重要原因。

提高群眾的參政議政能力，推進政治現(xiàn)代化進程。城市由于人口密集，任何人的行為都可能對他人造成影響。這就要求每個人必須考慮這種影響的后果，約束自己的行為，并要求按照一定規(guī)則和秩序行動，由此促進了公民意識的覺醒。阿倫特說生成力量的唯一不可缺少的物質因素是人們生活在一起，只有當人們緊密地生活在一起，行動潛力才會呈現(xiàn)，力量也才屬于他們。在城鎮(zhèn)化過程中，隨著越來越多的人口轉移到城市，他們變得更加緊密，交流會更頻繁，思想會更豐富，公民社會進程不可扭轉，由此調整著社會與政府和市場的關系。一方面，城鎮(zhèn)化能夠促進公民的自律，提高遵紀守法程度。城市的教育包含了當前社會的一系列規(guī)則，如道德規(guī)則、法制規(guī)則等，使每個人明確自身擁有的權利以及需要承擔的責任。經過這種教育，個人成為社會人，有助于培養(yǎng)市民的法律意識，有利于法治社會的建設。另一方面，由于密集型和公共領域的存在，客觀上要求眾多的利益相關者行動起來，維護自身的利益，這樣促進了市民參與政治議程的動力，推動政治程序的開放、公開和透明。因國情的差異，雖然民主的形式和實現(xiàn)民主的機制有所不同，但這個過程不會變。三中全會也提出了政治改革的議程，把政治體制改革與其他改革一起作為“五位一體”的總體改革的一部分，以此推動具有中國特色的民主政治的發(fā)展。城鎮(zhèn)化為具有中國特色的政治民主的發(fā)展和完善提供了舞臺，把自下而上和自上而下的改革動力結合起來，促成政治民主深入推進。

優(yōu)化國土開發(fā)的空間秩序，保護和改善生態(tài)環(huán)境。有人把環(huán)境問題歸咎于城鎮(zhèn)化，這是有失公允的。如果沒有城鎮(zhèn)化，以目前人類對自然環(huán)境的索取力度，環(huán)境質量會更差。與分散的工業(yè)化相比，進行集中建設，把人口由環(huán)境脆弱地區(qū)轉移出來，是對環(huán)境的最好保護。環(huán)境脆弱的廣大農村地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，通過城鎮(zhèn)化把人口轉移出來，可有效減輕生態(tài)環(huán)境的破壞和壓力，恢復植被，是從根本上緩解我國生態(tài)環(huán)境惡化的重要途徑。而且，城鎮(zhèn)化可以把污染由面上轉移到點上，有利于集中治理，降低治理成本
中國城鎮(zhèn)化的成就

30多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平已經由1978年的17.9%提高到2013年的53.7%，年均提高1個百分點左右。城鎮(zhèn)人口由1.7億，增加到7.3億，增加了5.6億。鄉(xiāng)村人口從最高值的8.6億，下降到2013年的6.3億，減少了2.3億。中國歷史上城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農村人口數(shù)量，正式由農村人口占多數(shù)的社會為城鎮(zhèn)人口占多數(shù)的社會。這在5000年歷史上是第一次。雖然中國城鎮(zhèn)化存在著諸多極其嚴重的問題，但也不能否認過去30多年城鎮(zhèn)化所帶來的進步，這些進步體現(xiàn)在經濟、社會、文化及思想觀念，乃至政治等各個方面。

打破了城鄉(xiāng)壁壘，促進了社會流動。城鎮(zhèn)化開啟了城鄉(xiāng)交流的大門，浩浩蕩蕩的人口流動大軍，徹底改變了城鄉(xiāng)社會固化的藩籬。到2013年底獲得城鎮(zhèn)戶籍的鄉(xiāng)村永久移民至少2億；非正式轉移的農民工總量2.63億，其中進城農民工2.33億。永久移民和進城農民工兩者合計至少4.3億，即目前城鎮(zhèn)常住人口中約六成是30多年來由農村通過正式的和非正式的途徑轉移而來的。雖然非正式移民在融入城市中還面臨著諸多的障礙，存在被邊緣化的危險，但與留在農村的居民相比，在整個社會中的地位無疑有了很大的提高，而且少數(shù)人也成為城市中產階層乃至上層階層。城鎮(zhèn)化帶動的人口城鄉(xiāng)遷移把城和鄉(xiāng)緊密地聯(lián)系起來，不僅能夠促使廣大農村和農民改變觀念，而且也推進城市居民觀念的轉變，比如農村人的勤勞吃苦精神、熟人相助的精神等。

促進了社會制度和社會政策的建立和完善。隨著改革開放，原有的社會保障和社會福利制度被打破，逐步建立起一套適應市場經濟的社會保障制度。2013年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)3.22億人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)4.98億人，兩者合計為8.2億人，占全國總人口的60%，占20歲及以上人口的85%。參加職工基本醫(yī)療保險2.74億人，參加居民基本醫(yī)療保險2.99億人，兩者合計5.73億，占城鎮(zhèn)總人口的78.5%。此外，農村的新農村醫(yī)療合作幾乎覆蓋了所有農村人口，幾千萬城鄉(xiāng)低收入家庭也獲得了最低生活保障制度的保護。過去城鄉(xiāng)二元體制下，農村社會保障近于空白，目前雖然水平很低，但基本上做到了農村全覆蓋，是一個重大的成就。

城市現(xiàn)代化水平有了顯著提高。過去30多年中，中國城市建設日新月異，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，城市建成區(qū)面積不斷擴大，城市的基礎設施和城市的裝備有了質的飛躍。在此期間，住房條件改善，城市交通、供水、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、電信等基礎設施體系不斷完善，擴大了城鎮(zhèn)人口容量，提高了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。到2011年我國城鎮(zhèn)居民住房自有率已經達到80%以上，人均居住面積達到22.5平方米，居民的住房條件得到了明顯的改善。
中國城鎮(zhèn)化存在的問題

流動人口城市融入程度低，城市出現(xiàn)新二元結構。眾所周知，自從中國城鎮(zhèn)化進入加速期以來，流動人口無法有效融入城市就成為一個嚴重而尷尬的社會問題。半城鎮(zhèn)化、流動人口邊緣化、中國特色的貧民窟等詞匯不一而足地呈現(xiàn)出來。2013年雖然我國城鎮(zhèn)化水平達到53.7%，但戶籍城鎮(zhèn)化水平僅為36.7%左右。農業(yè)轉移人口作為城鎮(zhèn)化的主力軍，不僅收入低、勞動強度大，且就業(yè)極不穩(wěn)定。作為產業(yè)工人重要組成部分的農民工，大范圍、高頻率的流動使企業(yè)很難建立一支穩(wěn)定的勞動隊伍，從而導致勞動力市場上專業(yè)化的勞動力隊伍難以形成。這不僅造成人力和經濟效率的損失，而且，企業(yè)員工頻繁的更換不利于形成有利于企業(yè)和工人的博弈與協(xié)商機制，對良性的勞資關系的建立形成障礙。農民工的頻繁流動，降低了組織化的可能性，無法形成一個穩(wěn)定的階層，使他們對自身社會地位形不成長期的正面預期，對自己未來的定居地沒有理想的歸屬感，對城市缺乏主人翁意識，不利于社會融合和社會互動。由此在城市形成當?shù)鼐用衽c流動人口新的二元結構。這對城鎮(zhèn)化質量的提高和健康發(fā)展構成挑戰(zhàn)，并且會隨著轉移人口規(guī)模的擴大而進一步凸顯出來。

鄉(xiāng)村發(fā)展滯后，農村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化進展緩慢。高質量的城鎮(zhèn)化必然是城鎮(zhèn)化與農村現(xiàn)代化相互促進、同步發(fā)展的過程，是一體、平等和互惠的關系。然而，隨著越來越多的人口涌向城市，農村的“空心化”加劇，農村人口結構發(fā)生重大的變化，以留守老人和留守兒童為主，面臨著耕地流失，或者即使有土地，也已經無人耕種的問題。與此同時，在城鎮(zhèn)建設如火如荼進行的過程中，農村基礎設施建設、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務體系建設等方面的投入嚴重不足，導致農村與城鎮(zhèn)不僅在經濟方面，而且在社會、文化、醫(yī)療和教育等各個領域的發(fā)展差距加大，農村現(xiàn)代化進展緩慢，部分農村日益凋敝。

城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡，大城市膨脹，中小城市滯后，對人口有序轉移形成制約。我國城市規(guī)模一般都與其行政等級一致，大城市不僅由于其自身歷史積累和規(guī)模所顯示出的發(fā)展優(yōu)勢，更由于其行政等級高，通過政府系統(tǒng)支配著更多的資源，在一系列傾向性政策的安排下取得顯著的發(fā)展，很多特大城市和大城市的發(fā)展甚至超出了其承載力。相反，在以政府為主推動城鎮(zhèn)建設的過程中，中小城市和小城鎮(zhèn)在資源競爭的過程中普遍遇到困難，發(fā)展受限。由此，導致我國城鎮(zhèn)發(fā)展極不均衡，大城市過大，小城市太小。我國城鎮(zhèn)化過程中需要轉移的人口規(guī)模龐大，依靠個別大城市和特大城市不僅不能完成城鎮(zhèn)化的任務，而且會引發(fā)大量的城市問題和空間發(fā)展問題。中小城市和小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢得不到發(fā)揮，會制約不同規(guī)模和不同類型城鎮(zhèn)功能互補、相互支撐的城市群的形成，導致城鎮(zhèn)空間結構混亂和失序。

城鎮(zhèn)開發(fā)速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，土地利用粗放，資源浪費嚴重。城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的最終目的也是提高和改善人的生活、生產條件，釋放個人和整個社會的潛能。城鎮(zhèn)化過程中土地的開發(fā)過程和速度應該與人口城鎮(zhèn)化的過程和速度相協(xié)調和匹配，要集約節(jié)約利用土地。然而，我國城鎮(zhèn)建設用地的增長速度已經遠遠超過了城鎮(zhèn)人口的增長速度，前者將近后者的1.5倍，出現(xiàn)城鎮(zhèn)用地粗放、土地閑置、開發(fā)時序和用地功能混亂等問題。我國采取層層下?lián)艿姆绞椒峙浣ㄔO用地指標，在這一過程中，爭取更多的城市建設用地指標成為各級政府的重要目標，現(xiàn)階段土地利用指標剛下達，實際建設用地已經超出了下階段的用地規(guī)模，寄希望采取既成事實的方式來爭取土地指標，出現(xiàn)土地已經圈起來，但建設規(guī)模卻很小，甚至土地圈而不用的現(xiàn)象。此外，由于行政級別越高的城市在建設用地指標的爭取上處于越有利的地位，一些地區(qū)通過全區(qū)域調撥的方式把土地指標集中在中心城市利用，甚至通過各種方法把非建成區(qū)人口作為建成區(qū)來計算爭取土地指標，出現(xiàn)一些城市囤積土地，而另一些城市得不到足夠的用地指標，資源錯配和浪費的現(xiàn)象并存。

交通擁堵、環(huán)境質量下降等大城市病呈集中爆發(fā)之勢。大城市病雖然在西方國家的城市也爆發(fā)過，在一些國家至今也仍然存在，但是經過努力，已經有了很大的改善。在我國，由于過多的資源和人口過度集中到大城市，再加上發(fā)展速度太快，規(guī)劃缺乏預見性，城市建設重生產、輕生活，大規(guī)模集中建設開發(fā)區(qū)，遠離城市中心就業(yè)區(qū)建設大型居住區(qū)，致使城市內部空間失調，開發(fā)建設擠壓綠色空間，大城市面臨的交通擁堵等城市病問題更為嚴重。城市的宜居性下降，質量變差。一些特大城市由于人口和用地的爆發(fā)式膨脹，水資源利用緊張，不得不采取遠距離、跨區(qū)域調水的方法解決燃眉之急。不斷通過外區(qū)域的資源調入來解決本區(qū)域的發(fā)展，不僅引發(fā)區(qū)域之間的矛盾，而且通過資源調入只能解決暫時的問題，暫時問題的解決又帶來進一步的規(guī)模膨脹，蘊藏著極大的風險。

城市文化破壞嚴重，城市建設不重視歷史文化的傳承和創(chuàng)新。城市是文明的容器，承載著歷史和傳統(tǒng)，一座城市就如一本書記錄著這座城市的歷史信息，像地層一樣保存著各個歷史階段的積淀。在我國城鎮(zhèn)化過程中，大規(guī)模的建設往往伴隨著舊城改造和老城拆遷，由于對歷史上留存的建筑、遺跡，及形成的城市景觀、街區(qū)風貌和空間形態(tài)缺乏足夠的尊重和保護，新建過程中規(guī)劃、設計和建設又不注重歷史文化的創(chuàng)新性傳承，致使大量的歷史留存毀掉，文化遺跡消失，造成千城一面，缺乏個性，城市的歷史感消失。

總之，城鎮(zhèn)化有著深遠而廣泛的影響，會帶來經濟、社會，乃至政治的巨大變化。但是這些積極的變化和影響并不是免費的午餐，需要一系列制度改革和制度完善加以保駕護航。中國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題也不能成為反對城鎮(zhèn)化的借口。應對之策是主動破解城鎮(zhèn)化面臨的難題，最大化地釋放城鎮(zhèn)化的正能量，走新型城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)化所具有的深化勞動分工、提高勞動生產率的效果需要合理的規(guī)制以破除行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷和部門壟斷，需要破除技術、資金和勞動力自由流動的障礙，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；城鎮(zhèn)化帶來的消費需求的擴張，經濟發(fā)展方式的轉變不僅需要破除市場要素自由配置的障礙，而且需要保障勞動者、技術所有者和資本所有者的利益，形成共享的利益格局，促進大眾消費能力的提升；城鎮(zhèn)化過程中利益格局的調整，需要以人為本，照顧民生，保護中下層群眾的生活，彌合社會鴻溝；城鎮(zhèn)化帶動群眾參政議政能力的提升，要求政治改革呼應這種變化，循序漸進開放政治程序，吸納廣大群眾進入政治體系中來，尊重公民自我治理的能力；城鎮(zhèn)化有利于環(huán)境保護和空間優(yōu)化，更需要強有力的空間規(guī)劃手段，進行空間治理。

作者：北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院 田明