法治思維及其養(yǎng)成

 黨的十八大提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。2014年1月7日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上明確要求，黨委政法委要帶頭在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。這標(biāo)志著我們黨對(duì)黨的執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)、對(duì)法治的認(rèn)識(shí)、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力建設(shè)的認(rèn)識(shí)都提到了新高度，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治強(qiáng)國(guó)具有重要意義。

習(xí)近平總書記明確指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，黨的政策成為國(guó)家法律后，實(shí)施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。因此，我們講的法治，是社會(huì)主義法治。我們講的法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念，認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的思維方式。從國(guó)家工作人員的角度看，法治固有的取向是：權(quán)力來源于法律，權(quán)力受制于法律，權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，權(quán)力要尊重權(quán)利。一般來說，法治思維具有以下五個(gè)特點(diǎn)：

1. 法治思維是規(guī)則思維。規(guī)則是一定程度上凝聚眾人意志并為眾人所認(rèn)同的行為規(guī)范，具有確定性、可預(yù)期、可執(zhí)行等特點(diǎn)，是人們對(duì)事物理性期待的體現(xiàn)。規(guī)則思維的邏輯起點(diǎn)是：既定的規(guī)則告訴人們哪些可為（權(quán)利）、哪些不可為（義務(wù)），以及如何行為（程序）；人們的行為后果是可預(yù)期的；規(guī)則的確定性、可預(yù)期是可兌現(xiàn)的。對(duì)政法機(jī)關(guān)來說，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，首先要嚴(yán)守規(guī)則，維護(hù)規(guī)則的穩(wěn)定，否則就會(huì)破壞人們的預(yù)期，理性就變成感性、心安就變成恐懼、有序就變成無序。作為規(guī)則思維，法治思維有兩個(gè)基本特性：

普遍性優(yōu)于特殊性。法律是普遍的行為規(guī)范，其規(guī)定的關(guān)系模式具有普遍性，而運(yùn)用法律所要解決的具體問題具有特殊性。在這里，對(duì)普遍性的考慮是第一位的，對(duì)特殊性的考慮是第二位的。即使適用規(guī)則眼前會(huì)產(chǎn)生不盡如人意的結(jié)果，也不能以需要解決問題的特殊性排斥規(guī)則的普遍性，更不能以下不為例為借口突破規(guī)則。否則，就會(huì)破壞人們的行為預(yù)期，社會(huì)就會(huì)無序。因此，當(dāng)碰到問題時(shí)，我們首先要弄清楚是偶然出現(xiàn)的問題還是反復(fù)出現(xiàn)的問題。對(duì)反復(fù)出現(xiàn)的、普遍性問題，要摸清情況、找準(zhǔn)癥結(jié)，通過確立政策措施、完善制度機(jī)制推動(dòng)解決；對(duì)個(gè)別性、偶發(fā)性問題，要依據(jù)既定規(guī)則理清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確責(zé)任歸屬，逐項(xiàng)研究解決。

恪守非人格化權(quán)威。法治作為規(guī)則之治，是一種非人格化的治理。從法律主體上界定，權(quán)利與權(quán)力的本質(zhì)區(qū)別在于：權(quán)利的主體是人格化的，與特定的人和利益相聯(lián)系；權(quán)力的主體是非人格化的，不能與特定的人和利益相聯(lián)系。如果權(quán)力的主體人格化，就等于把權(quán)力與特定的人和利益掛鉤，就會(huì)導(dǎo)致公器私用、以權(quán)謀私。從人類發(fā)展史看，人格化權(quán)威與非人格化權(quán)威始終存在并發(fā)揮各自作用，但非人格化權(quán)威在國(guó)家治理中具有優(yōu)越地位。在我們的文化中，比較崇尚人格化權(quán)威，對(duì)諸如規(guī)則這樣的非人格化權(quán)威，有時(shí)也要盡量轉(zhuǎn)化為人格化權(quán)威，才能被接受、遵從。比如紅燈停、綠燈行，是一種非人格化的權(quán)威和制約，但如果沒有執(zhí)法人員在場(chǎng)，這一規(guī)則往往就形同虛設(shè)，形成獨(dú)特的“中國(guó)式過馬路”現(xiàn)象。這種無視非人格化權(quán)威，不接受非人格化制約的現(xiàn)實(shí)，給社會(huì)治理帶來很高成本和不確定性。善于運(yùn)用法治思維，就要自覺恪守非人格化權(quán)威，接受非人格化制約，用法律規(guī)則推動(dòng)工作、解決問題。

2. 法治思維是權(quán)利義務(wù)思維。權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的關(guān)鍵要素，是判斷是非對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)。法治思維的實(shí)質(zhì)就是從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問題，通過權(quán)利和義務(wù)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)法的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育、懲罰功能。

法治思維以界定、分析權(quán)利義務(wù)為主線。既定規(guī)則以權(quán)利和義務(wù)為核心內(nèi)容，其意義在于：一是使人們知道可以做什么，應(yīng)當(dāng)做什么，不能做什么。二是使人們對(duì)行為后果有明確預(yù)期。三是遇到矛盾時(shí)，當(dāng)事人與裁判者能找到共同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。從法律上講，權(quán)利是具有合法性的理由。持有這個(gè)理由，相應(yīng)的行為、利益、主張和期待就會(huì)在法律上被視為正當(dāng)。法治思維的實(shí)質(zhì)就是不斷界定、分析、稱量權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定誰有權(quán)利、誰有義務(wù)及其權(quán)利和義務(wù)的限度。

法治思維具有推定特性。法治的根本問題是解決權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系問題，制約權(quán)力、保障權(quán)利是法治的主線。權(quán)利問題上，凡法律所不禁止的，便應(yīng)推定是公民的權(quán)利。權(quán)力問題上，凡法律未明確授權(quán)的，都應(yīng)推定為不得行使。前者表達(dá)了公民權(quán)利只有經(jīng)過法律才可限制，否則就是破壞法治；后者表達(dá)了未經(jīng)授權(quán)的權(quán)力都保留在人民手中，執(zhí)法機(jī)關(guān)如果使用，就是濫用，也是破壞法治。法治思維中，還有一些特定的推定內(nèi)容，比如無罪推定原則、負(fù)面清單制度等。這些推定表明公權(quán)力的有限性，其功能是每做一項(xiàng)權(quán)利推定，就是給公權(quán)力劃定邊界。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首先要用法治思維認(rèn)清、把握權(quán)力的本質(zhì)，增強(qiáng)用制度約束權(quán)力的自覺性。

3. 法治思維是程序性思維。程序的基本含義：一是任何人不能做自己的法官。二是同等情況同等對(duì)待、同等關(guān)注。三是權(quán)力在陽光下運(yùn)行，在監(jiān)督中行使。四是執(zhí)法司法者不能從當(dāng)事人那里牟利，否則會(huì)出現(xiàn)偏私。程序的本質(zhì)是一種形式合理性、可實(shí)踐的理性。借助程序這個(gè)“形式性操作杠桿”，就把利益的博弈和價(jià)值衡量轉(zhuǎn)化為在法治規(guī)程上表達(dá)的訴求，人情、關(guān)系、偏見、恣意才會(huì)被消除，相應(yīng)糾紛和問題最后都會(huì)在法治軌道上得以解決。

機(jī)會(huì)公平。主要是指起點(diǎn)公平、過程公平。這符合人們的普遍理性。先來先得、抓鬮決定勝負(fù)都是機(jī)會(huì)公平的經(jīng)典例子。法治思維不僅要考慮實(shí)體上是非對(duì)錯(cuò)，更要確定一套開放、公平、透明的程序規(guī)則。既定程序?qū)γ恳粋€(gè)人都是相同的，按程序辦事，最終結(jié)果即使不盡如人意，但因公平、透明，各種不滿都會(huì)自我釋然。從人類生活經(jīng)驗(yàn)看，程序優(yōu)先的價(jià)值就是從制度上最大限度地維護(hù)人們?cè)谄瘘c(diǎn)、過程上的公平。

中立公正。古羅馬皇帝康德茂喜歡決斗，而且從未輸過。究其原因，格斗規(guī)則由他制定：凡他上場(chǎng)必手執(zhí)利刃，而對(duì)方只能按他要求或持木質(zhì)工具或徒手。這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的方式，違背了程序中立公正原理。正如馬克思所說，當(dāng)規(guī)則利己和偏私的時(shí)候，公正就沒有任何意義了。執(zhí)法司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力，如果不能中立公正行使，就會(huì)導(dǎo)致尋租越軌，喪失公信力。

權(quán)利救濟(jì)。無救濟(jì)則無權(quán)利。任何人權(quán)利受到侵害，都應(yīng)通過平等機(jī)會(huì)和公正程序得到救濟(jì)。權(quán)利救濟(jì)渠道是社會(huì)關(guān)系修復(fù)的主渠道，對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序作用重大。

4. 法治思維是權(quán)衡思維。法治作為定分止?fàn)幍膶?shí)踐理性，突出特征在于對(duì)各種價(jià)值和正當(dāng)利益的合理平衡，因而法治思維必然體現(xiàn)著權(quán)衡利弊、瞻前顧后、兼顧各方的思維特征。它所要求的是，看問題、作決策，要依法處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部和全局、個(gè)別和一般的關(guān)系，盡可能把事情考慮得更周全，把方案設(shè)計(jì)得更縝密，努力把負(fù)面影響消化掉，不能為了解決一個(gè)問題，不管會(huì)不會(huì)引發(fā)新問題；為了出臺(tái)一個(gè)政策，不管會(huì)不會(huì)引起負(fù)面效應(yīng)。

權(quán)衡精于度。哲學(xué)上講，凡事要一分為二。不少事情不僅要一分為二，還要一分為三甚至為多。這就要求處理時(shí)把握好度。由于社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性和價(jià)值取向的差異性，法治思維要求在利益與正義、自由與秩序、公平與效率、安全與限制、平等與差別、生存與發(fā)展等不同價(jià)值之間進(jìn)行平衡，力求消除沖突，做到既尊重多數(shù)又保護(hù)少數(shù)，既維護(hù)秩序又尊重自由，既維穩(wěn)又維權(quán)，既注重形式正義又注重實(shí)體正義，以實(shí)現(xiàn)各價(jià)值追求的耦合，實(shí)現(xiàn)雙贏甚至多贏。

關(guān)鍵是依法辦事。凡事要拿捏好，是很難的。法律由于合理界定了權(quán)利義務(wù)、確定了利益關(guān)系，總結(jié)了權(quán)衡精于度的各種經(jīng)驗(yàn)，能夠有效保障各利益主體的合理利益，平衡各利益主體的關(guān)系，實(shí)際上，這是為處理問題定好尺度。憲法和法律規(guī)定的，就是看問題、作決策、辦事情的度量衡。

5. 法治思維是建設(shè)性思維。建設(shè)性思維以建設(shè)社會(huì)、修復(fù)被損害的社會(huì)關(guān)系為目的。從人類社會(huì)發(fā)展史看，法治作為治國(guó)理政方式，從來都是建設(shè)性而不是破壞性的。法治思維以建設(shè)性思路確定制度，修復(fù)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題。

根據(jù)法治思維在不同領(lǐng)域、不同問題上的運(yùn)用，可分為三個(gè)層次：一是認(rèn)知判斷層次，即運(yùn)用法治原理和法律規(guī)定對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行觀察、認(rèn)識(shí)，自行得出初步判斷。這是普通社會(huì)成員應(yīng)具備的法治思維。二是邏輯推理層次，即運(yùn)用法治原理和法律規(guī)定，對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行分析判斷、綜合推理，得出相應(yīng)結(jié)論或者拿出解決辦法。這是法律職業(yè)人員應(yīng)具備的法治思維。三是綜合決策和制度建構(gòu)層次，即在上述兩個(gè)層次基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等因素進(jìn)行綜合衡量，作出符合法治要求的決策或者建構(gòu)法律制度，對(duì)更宏觀的問題提出長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方案。這是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的法治思維。

法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式。善于運(yùn)用法治方式，關(guān)鍵要消除舊的思維模式下形成的與法治要求不符合的辦事方式，比如托關(guān)系、運(yùn)動(dòng)式治理等。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，唯上的思維、權(quán)大于法的思維都會(huì)導(dǎo)致對(duì)法治的舍去。

黨的十八大以來，法治思維和法治方式得到高度重視和創(chuàng)造性運(yùn)用。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央把法律作為凝聚社會(huì)共識(shí)的最大公約數(shù)，堅(jiān)持依法執(zhí)政，全面推進(jìn)依法治國(guó)，保障改革在法治軌道上有序推進(jìn)，深入推進(jìn)執(zhí)法司法體制改革，用法治思維推動(dòng)政法工作發(fā)展，做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。習(xí)近平總書記要求我們信仰法治、堅(jiān)守法治。做到這點(diǎn)，必須注重法治思維的養(yǎng)成。養(yǎng)成法治思維，既需要國(guó)家和社會(huì)由外而內(nèi)地推動(dòng)，更需要我們由內(nèi)而外地自覺培養(yǎng)。

1. 深化對(duì)法治的認(rèn)識(shí)。法治是迄今為止人類能夠認(rèn)識(shí)到的最佳治國(guó)理政方式。當(dāng)今世界的競(jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底是制度競(jìng)爭(zhēng)。法治是現(xiàn)代制度文明的核心，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我們不僅要深化對(duì)法治重要性的認(rèn)識(shí)，而且要深化對(duì)法治本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)養(yǎng)成法治思維的自覺性。法治既是工具，更是價(jià)值，是工具和價(jià)值的結(jié)合、手段和目標(biāo)的統(tǒng)一。只有把法治作為價(jià)值來追求，才能提高法治思維的層次和水平。法治既授予權(quán)力，更約束權(quán)力。權(quán)力來源于法律，權(quán)力的行使必須按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行。這就是說，權(quán)力有邊界，行使權(quán)力與接受監(jiān)督、承擔(dān)責(zé)任要相互統(tǒng)一。從這一意義上講，法治的要義首先是限制權(quán)力、防止濫用。對(duì)掌握權(quán)力的人來說，法治首先意味著對(duì)自己是一種約束。我們要深諳權(quán)力的有限性，樹立正確的權(quán)力觀、法治觀，為正確把握法治思維奠定思想理論基礎(chǔ)。

2. 樹立對(duì)法治的信仰。法治信仰，是基于對(duì)法治油然而生的神圣情感，是對(duì)法治發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和尊崇。法治之所以能夠被信仰，是因?yàn)榉墒侨嗣褚庵镜捏w現(xiàn)，是社會(huì)全體成員的行為準(zhǔn)則；是非人格化權(quán)威，超脫于特定的人和利益，能夠激起社會(huì)成員信仰層面的尊崇；是一種實(shí)踐理性，凝結(jié)著民族精神，承載著規(guī)律和真理。信仰法治，首先在內(nèi)心要敬畏法治，這樣才能由衷地認(rèn)同和尊崇。要樹立法治至上的理念，自覺把法治頂在頭上、記在心中，明白法律是神圣不可褻瀆、必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行的。對(duì)政法機(jī)關(guān)來說，敬畏法治，最根本的是要敬畏法治對(duì)執(zhí)法司法權(quán)的約束，敬畏公民的合法權(quán)益，自覺把執(zhí)法司法權(quán)用來為人民謀利益。同時(shí)，行為要踐行，真正把法治作為工作、生活的準(zhǔn)則、指南，推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

3. 提高法治素養(yǎng)。彭真同志曾說過，領(lǐng)導(dǎo)，就要按照法律來領(lǐng)導(dǎo)。如果不學(xué)法、不懂法，怎么能領(lǐng)導(dǎo)？！政法工作人員首先要帶頭學(xué)法，不僅學(xué)履行職責(zé)所需的法律知識(shí)，而且學(xué)法治原則、原理、精神，重點(diǎn)掌握法律授予什么權(quán)力、邊界在哪里、行使的程序是什么、不依法行使應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任等，提高依照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力的素養(yǎng)。其次，要加強(qiáng)法律邏輯訓(xùn)練。法律邏輯推理是運(yùn)用法治原理和法律規(guī)定，對(duì)社會(huì)問題、案件進(jìn)行分析判斷、綜合推理，并得出相應(yīng)結(jié)論或者拿出解決辦法的思維過程。通過法律邏輯推理，法律條文才能變得鮮活起來。想問題、作決策、辦事情，第一原則就是依法辦事，有法律規(guī)定的，遵循法律規(guī)定；沒有法律規(guī)定的，遵循法治原則。越是問題復(fù)雜，越是情況緊急，越要用法治思維去思考、處理。只有這樣，辦事情、處理問題才會(huì)更穩(wěn)妥，更經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。最后，還要注重法治實(shí)踐鍛煉。要深入執(zhí)法司法一線，剖析案例，探尋個(gè)中法律精神、法律規(guī)則及其運(yùn)用方法；了解掌握實(shí)踐中存在的突出問題，運(yùn)用法治原則、法律規(guī)則思考解決辦法，提高從法治層面研究解決問題的能力。

4. 堅(jiān)守法治底線。政法工作人員在全面推進(jìn)依法治國(guó)歷史進(jìn)程中肩負(fù)著雙重責(zé)任：以履行執(zhí)法司法職責(zé)，推進(jìn)依法治國(guó)；以模范守法，帶動(dòng)全社會(huì)守法。堅(jiān)守法治的定力、堅(jiān)定法治的意志，是政法工作人員必備的職業(yè)品質(zhì)。要帶頭守法，自覺用法律約束和規(guī)范自己的行為，做守法的模范。要克服特權(quán)思想，決不做凌駕于法律之上的特殊公民。要嚴(yán)格依法辦事，這是養(yǎng)成法治思維最核心的要求。要把對(duì)法治的堅(jiān)守轉(zhuǎn)化為嚴(yán)格依法辦事的實(shí)際行動(dòng)，自覺堅(jiān)持法律面前人人平等，在執(zhí)法司法活動(dòng)中只服從事實(shí)，只服從法律，不偏不倚、不枉不縱，執(zhí)法如山、公平如秤。要敢于排除干擾。對(duì)法治的堅(jiān)守，不能停留在對(duì)誓詞的背誦上，而是在一次次對(duì)法治有益而對(duì)自己可能有不利后果的選擇中養(yǎng)成厲行法治的決心和意志。要站穩(wěn)腳跟、挺直脊梁，敢于抵制權(quán)勢(shì)、金錢、美色、人情、關(guān)系的干擾，切實(shí)做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，決不辦人情案、關(guān)系案、金錢案。要堅(jiān)決同破壞法治的行為作斗爭(zhēng)。對(duì)破壞法治的行為決不能無動(dòng)于衷，必須毅然決然地站出來，自覺做社會(huì)主義法治的守護(hù)者。

（作者：中央政法委員會(huì)秘書長(zhǎng)）