化“鄰避”為“鄰利”的空間補(bǔ)償和政策創(chuàng)新

　　在城市化進(jìn)程中，有許多公共設(shè)施在提升區(qū)域整體效益、改善居民生活的同時(shí)，也因其自身性質(zhì)，會(huì)對(duì)周邊居民帶來(lái)環(huán)境污染、安全隱患、心理不適等負(fù)面影響，從而導(dǎo)致居民抵制該設(shè)施的建設(shè)。這種由公共設(shè)施建設(shè)引發(fā)的“鄰避現(xiàn)象”一直是城市治理的難題，在近年來(lái)且有愈演愈烈之勢(shì)，城市管理和建設(shè)者常常陷入“一建就鬧，一鬧就停”的困境之中。面對(duì)困境，政策制定者和政府部門(mén)通過(guò)積極的政策學(xué)習(xí)，就鄰避治理理念和治理方式展開(kāi)創(chuàng)新探索，從傳統(tǒng)單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償轉(zhuǎn)向多元化的“空間補(bǔ)償”；從對(duì)鄰避設(shè)施影響區(qū)域內(nèi)弱勢(shì)方的“補(bǔ)償”，轉(zhuǎn)向各主體互惠共享區(qū)域效益的“回饋”。通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制，謀求鄰利共融，逐步形成了多元化的互惠共享的空間補(bǔ)償形式，為突破鄰避困境提供了富有價(jià)值的啟示。主要措施可以歸納如下：

　　通過(guò)對(duì)鄰避設(shè)施的有效監(jiān)管，最大限度控制鄰避設(shè)施對(duì)周邊環(huán)境的影響，化解公眾的鄰避焦慮，使鄰避設(shè)施更好地融入而非隔離于周邊城市空間。環(huán)境保護(hù)部2017年開(kāi)展的“裝、樹(shù)、聯(lián)”是其中代表性的創(chuàng)新實(shí)踐。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部于2017年4月印發(fā)的《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，“裝”即要求所有垃圾發(fā)電廠依法安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)控排放信息；“樹(shù)”是在便于群眾查看的顯著位置樹(shù)立顯示屏，把這些監(jiān)控到的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)向社會(huì)公開(kāi)；“聯(lián)”則是要求企業(yè)的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)要與環(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，從而便于環(huán)保部門(mén)執(zhí)法監(jiān)管。截至2017年8月，全國(guó)垃圾焚燒企業(yè)“裝、樹(shù)、聯(lián)”完成率74.58%，山東省則達(dá)到90.91%。實(shí)踐證明，“裝、樹(shù)、聯(lián)”工作，對(duì)于化解以生活垃圾焚燒為代表的污染類(lèi)鄰避設(shè)施引發(fā)的鄰避情結(jié)，起到了良好的效果。

　　作為一個(gè)譯介而來(lái)的概念，“鄰避”的英文“NOT IN MY BACKYARD，NIMBY”直譯過(guò)來(lái)就是“不要建在我家后院”，問(wèn)題直接挑戰(zhàn)的就是質(zhì)疑建設(shè)者“為何不建在你家后院”。決策者和建設(shè)者的換位思考和行動(dòng)，是化解鄰避困境的重要前提。海南三亞在建設(shè)移動(dòng)通信基站的成功經(jīng)驗(yàn)證明，“率先建在我家后院”的空間置換，是行之有效的鄰避困境化解之道。移動(dòng)通信因?yàn)槿藗儗?duì)基站所產(chǎn)生電磁輻射的擔(dān)憂，成為一項(xiàng)不折不扣的“鄰避設(shè)施”。據(jù)中國(guó)鐵塔的不完全統(tǒng)計(jì)，在2016年上半年受阻的5226個(gè)新建基站中，很大一部分是由于公眾反對(duì)而受阻，更有507個(gè)已建基站由于周邊群眾反對(duì)而被拆遷。針對(duì)移動(dòng)通信基站選址難、進(jìn)場(chǎng)難問(wèn)題，三亞市委市政府率先垂范、以身作則，批示三亞鐵塔在其辦公大院內(nèi)建設(shè)基站，先于2015年12月建成市委大院內(nèi)首個(gè)移動(dòng)通信基站，進(jìn)而又于2016年7月完成市政府大院的基站建設(shè)，不僅保障了移動(dòng)通信基站建設(shè)的順利進(jìn)行，隨后的輻射測(cè)試也完全化解了公眾對(duì)電磁輻射的誤解?？臻g置換，置換的不僅僅是鄰避設(shè)施的空間方位，更是決策者和公眾之間的權(quán)力配置和權(quán)利關(guān)系，公眾不再成為決策影響的被動(dòng)承受者，避免了相對(duì)剝奪感的產(chǎn)生。

　　鄰避設(shè)施由于其對(duì)周邊居民帶來(lái)的損害而遭到抵制，也可通過(guò)建設(shè)相配套的鄰利設(shè)施，或出臺(tái)鄰利型的區(qū)域發(fā)展政策，整合各種利益主體共建共享，從而換得支持、協(xié)同發(fā)展。一種可行方式是經(jīng)濟(jì)回饋，如臺(tái)灣八里焚燒廠通過(guò)“回饋金”制度，耗時(shí)六年使垃圾焚燒廠轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)回饋于全民的健康保險(xiǎn)、醫(yī)療保健、文教事業(yè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、便民設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境教育等方面的鄰利設(shè)施，并通過(guò)打造具有教育和啟示意義的旅游景區(qū)，讓公共服務(wù)融入周邊民眾的日常生活，和周邊居民形成共享型利益關(guān)系。另一種可行方式是附加公共設(shè)施和公共服務(wù)，從而在鄰避設(shè)施周邊營(yíng)造共享空間，助力共享發(fā)展。2016年10月住建部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部和環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“因地制宜配套綠化、體育和休閑設(shè)施，實(shí)施優(yōu)惠供水、供熱、供電服務(wù)，安排群眾就近就業(yè)，將短期補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期可持續(xù)行為，努力讓垃圾焚燒設(shè)施與居民、社區(qū)形成利益共同體”，將環(huán)境友好的鄰利設(shè)施建設(shè)、優(yōu)惠的公共服務(wù)和就業(yè)政策與鄰避設(shè)施相結(jié)合，化解后者引發(fā)的鄰避情結(jié)。廣東省在2016年12月出臺(tái)的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，從操作層面明確了“以居民生活垃圾集中處理設(shè)施所在村（居）為接受補(bǔ)償區(qū)域，以居民生活垃圾輸出區(qū)域?yàn)樘峁┭a(bǔ)償區(qū)域”，并從生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和附加公共服務(wù)的共享區(qū)域建設(shè)等方面，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。

　　通過(guò)資源循環(huán)利用基地建設(shè)，推動(dòng)垃圾焚燒廠等鄰避設(shè)施“升級(jí)”為鄰利設(shè)施，是近年來(lái)有益的治理創(chuàng)新之一。2017年10月國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、財(cái)政部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)資源循環(huán)利用基地建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出“資源循環(huán)利用基地是新型城市建設(shè)的功能區(qū)，是破解垃圾處置‘鄰避效應(yīng)’的主要途徑之一”。所謂資源循環(huán)利用基地，是指對(duì)工業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展和居民生活所產(chǎn)生的各種城市廢棄物進(jìn)行分類(lèi)利用和集中處置的場(chǎng)所。在城市規(guī)劃時(shí)，通過(guò)科學(xué)選址，妥善處理與居住區(qū)的分布關(guān)系，合理設(shè)計(jì)處置規(guī)模，獲得周?chē)用竦恼J(rèn)可；在設(shè)施運(yùn)行中，將基地與城市垃圾清運(yùn)和再生資源回收系統(tǒng)對(duì)接，不僅將再生資源以原料或半成品形式在無(wú)害化前提下加工利用，而且對(duì)末端廢物進(jìn)行協(xié)同處置，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共生。如“濟(jì)南環(huán)境科技產(chǎn)業(yè)園”項(xiàng)目，擬建設(shè)為“靜脈產(chǎn)業(yè)園+環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)園+再生資源產(chǎn)業(yè)園+環(huán)保裝備制造及交易中心+產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心”的“三園兩中心”布局，從而實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施的升級(jí)。

　　空間優(yōu)化有助于緩解公眾的鄰避焦慮；空間置換致力于改善公眾的公民權(quán)利體驗(yàn)；基于鄰利設(shè)施和“共享空間”建設(shè)的空間補(bǔ)償，從根本上轉(zhuǎn)變周邊居民和鄰避設(shè)施之間的利益關(guān)系模式；從“鄰避”到“鄰利”的空間升級(jí)，則試圖從技術(shù)的角度破解鄰避效應(yīng)的形成根源。近年來(lái)在鄰避治理創(chuàng)新中出現(xiàn)的四種新型的空間補(bǔ)償探索，對(duì)于從不同的路徑突破傳統(tǒng)的鄰避困境，提供了有益的思路和成功的經(jīng)驗(yàn)。